– Justo Corti Varela –
En 2012, el Four President Report mencionó la posible creación de un seguro de desempleo europeo como un mecanismo de estabilización macroeconómica que pudiera compensar, al menos parcialmente, los desequilibrios fiscales generados durante las sucesivas crisis en la zona euro.
El mecanismo, a pesar de su nombre, no nace como un elemento de la política social, ni siquiera como un instrumento de armonización de los sistemas de seguridad social, sino más bien como un medio de estabilización dentro de la política económica y monetaria. Por ello, no es de extrañar que el propio Four President Report lo haya condicionado a la no creación de transferencias constantes de flujos de unos países a otros, la no creación de nuevos impuestos y a evitar el llamado “riesgo moral” de las reformas.
Los estudios, principalmente económicos, que lo han desarrollado intentan, en mayor o menor medida, ceñirse al planteamiento inicial aunque con dificultades: ¿Cómo reequilibrar macroeconómicamente un presupuesto castigado por la crisis y el desempleo y a la vez no generar una dependencia de dicha ayuda? ¿Se debe apoyar a quien sufre un desempleo crónico (España) o sólo a quien una crisis puntual genera un alza importante del desempleo en términos relativos pero que, posteriormente, baja también rápidamente (Irlanda)?
Probablemente, la que mejor cumple los condicionantes políticos y económicos iniciales es la propuesta de reaseguro lanzada por el CEPS en 2015 [1]. Se trata de un esquema inspirado en el modelo americano, en el que convive un seguro de desempleo nacional (con su nivel de cotización y prestaciones fijadas de modo independiente aunque con ciertas armonizaciones) y uno federal de caracter anti cíclico (financiado por un impuesto federal sobre el empleo) que actúa sólo en caso de alzas importantes del desempleo. Para impedir que los flujos se tornen permanentes, el modelo del CEPS obliga a incrementar las aportaciones al fondo en caso de haber recibido ayudas del esquema federal en los últimos 10 años, con lo que la devolución se hace de forma paulatina y en el tiempo.
A pesar de sus bondades, el modelo no aclara si, al igual que sucede con el sistema de Estados Unidos, sería necesario una cierta armonización de los seguros de desempleo nacionales. En segundo término, el modelo americano se vio incapaz de responder a las situaciones de meseta, en las que, donde producto de crisis económicas prolongadas, los niveles de desempleo extremadamente altos se mantienen varios años con lo que, pasado cierto tiempo, dejan los Estados de percibir la ayuda federal centrada sólo en el alza porcentual del desempleo. Para ello, se crearon ayudas especiales mediante leyes de emergencia económica, que prolongaron las prestaciones no ya utilizando el fondo, sino directamente el presupuesto federal. La propuesta del CEPS lógicamente no incluye ninguno de estos dos elementos, y aunque se centra en aspectos económicos (lo que podría explicar el no entrar en detalle sobre la necesidad de armonización) tampoco parece prever la actuación excepcional ante fuertes y prolongadas crisis económicas. Responder a estas últimas haría necesario saltarse la prohibición de flujos prolongados y constantes y, además, probablemente que el fondo sea mucho más grande de lo que se plantea hasta el momento, del 0,5 PIB europeo. Esto nos lleva a afirmar que sin un presupuesto federal importante que pueda responder de forma rápida y sin obligaciones de compensación, el modelo del CEPS tendría un impacto estabilizador poco relevante en crisis prolongadas.
Sin embargo, y aun asumiendo que sería políticamente inviable para ciertos Estados (encabezados por Alemania) apoyar un seguro de desempleo europeo con transferencias sin compensación, lo cierto es que el instrumento puede ser relevante, no ya desde el punto de vista macroeconómico, sino en materia de libre circulación de trabajadores si se le realizan ciertos cambios no esenciales en su instrumentación.
Cuando se desarrolló el mercado europeo, se asumía que los desequilibrios comerciales y de movimientos de capitales podían ser compensados con la libre circulación de trabajadores. Aquellos países o regiones con baja actividad podían “exportar” trabajadores en un proceso que, por una parte, reduciría el desempleo en tales regiones y, por otra, contendría los costes laborales en las regiones más productivas. Es sabido que la libre circulación de trabajadores no funciona adecuadamente debido a factores culturales (especialmente lingüísticos) y problemas regulatorios para las actividades altamente cualificadas (en particular, en cuanto al reconocimiento de cualificaciones profesionales). Esto explicaría la gran disparidad de índices de desempleo en un mercado laboral aparentemente integrado.
Un seguro de desempleo europeo, aunque modesto, que se utilizase no tanto para reemplazar parcialmente o completar los seguros nacionales, sino más bien para promover la movilidad (por ejemplo, pagando las contribuciones sociales de aquellos trabajadores que encuentren empleo en otro Estado miembro) ayudaría a reducir más rápidamente el desempleo en origen y, a la vez, reduciría la reticencia política de los Estados con menos índice de desempleo a contribuir al sistema, ya que el dinero volvería rápidamente a sus países.
Además, sería un mecanismo a caballo entre la Unión Económica y Monetaria y la libre circulación de trabajadores, ampliando la base jurídica sobre la cual podría actuar la UE para justificar la atribución de competencias al respecto.
[1] https://www.ceps.eu/publications/european-unemployment-benefits-scheme-rationale-and-challenges-ahead
Justo Corti Varela. Profesor de la Universidad CEU San Pablo e investigador del Instituto Universitario de Estudios Europeos
