– María Sainz –
Los países de la Unión Europea se enfrentan hoy a retos de tal magnitud que no pueden abordarse aisladamente: la crisis económica y financiera, la crisis de los refugiados, las olas migratorias, el terrorismo yihadista, la seguridad de las fronteras, la energía, el cambio climático. Todos son temas que, en un mundo globalizado, no se pueden abordar de forma individual.
Además, al mismo tiempo que es necesario hacer frente a estos desafíos, la Unión Europea se encuentra dividida entre fuerzas integradoras y potentes fuerzas desintegradoras. El reto principal es poder hacer compatible, tanto una mayor integración económica y política para algunos (necesaria e imprescindible para la gobernanza económica de la eurozona, y para la Política Exterior, Seguridad y Defensa) por un lado, con el mantenimiento de estatus especiales, de espacios de convivencia, por otro, donde se sientan cómodos los países que no quieren seguir esa ruta, o al menos, todavía no. Somos ya 28 países de una gran diversidad, y no cabe duda de que el primer reto y el primer peligro para la Unión es el de su propia existencia, cuestionada en muchos frentes, como hemos visto en el caso del Reino Unido y el Brexit.
En mi opinión, la flexibilidad, por tanto, es la única vía para conseguir mantener en pie el edificio europeo. La diferenciación y la diversidad son parte del ADN de la Unión.
Entre todos los mecanismos de los que dispone la UE, la cooperación reforzada representa la posibilidad de conseguir una mayor integración para un grupo de países en algunos ámbitos (mínimo de 9 países) de forma transparente y democrática, ya que los no participantes en la cooperación están en todo momento informados de los que ocurre y tienen las puertas abiertas para adherirse a ella, cuando lo consideren oportuno. Esta integración diferenciada se realiza por tanto, dentro de los tratados y está sometida a las instituciones de la Unión, al Consejo y al Parlamento Europeo, al contrario de lo que sucede cuando se recurre a acuerdos intergubernamentales.
La cooperación reforzada causó un gran revuelo cuando se introdujo en el Tratado de Ámsterdam en el año 1997. Para algunos, era la solución a los posibles conflictos que iba a plantear la ampliación europea; para otros, se abría la caja de los truenos, al permitir a los países miembros avanzar a varias velocidades en algunos ámbitos. Lo cierto es que nada de esto ocurrió, y a pesar de la flexibilización de este mecanismo que llevó a cabo, primero el Tratado de Niza y más tarde, el de Lisboa, no se materializaron propuestas concretas hasta el año 2010.
Ahora mismo tenemos ya cuatro propuestas de cooperación reforzada sobre la mesa:
- La cooperación reforzada para las leyes aplicables al divorcio y a la separación judicial, que es la única cooperación reforzada en vigor por el momento y en la que participan 17 países.
- La patente unitaria europea, aprobada, pero pendiente de ratificar aún por varios estados miembros.
- El Impuesto a las Transacciones Financieras (ITTFF) que sigue estando en fase de estudio, y no cuenta con la suficiente voluntad política para llevarse a cabo por el momento.
- y, por último, la cooperación reforzada en temas de derecho de propiedad para matrimonios y parejas de hecho, que está todavía pendiente de aprobación definitiva, aunque parece que se hará próximamente.
Ha sido en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia y, concretamente, en la cooperación judicial – divorcios y propiedad matrimonial – donde ha resultado más fácil utilizar la cooperación reforzada. Como ha señalado el profesor Maillo el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia es un campo propicio para la aplicación de la cooperación reforzada, ya que son áreas sensibles ligadas a la soberanía nacional, donde la integración diferenciada es muy importante.
La puesta en marcha de las cooperaciones reforzadas ha sido laboriosa y no exenta de problemas. Las cooperaciones reforzadas se han utilizado en ocasiones de forma inapropiada para sortear la oposición de países disidentes, cuyos desacuerdos no eran sobre la sustancia de la norma en cuestión, sino sobre la forma, como en el caso del debate lingüístico en el tema de la patente unitaria europea. Es en este caso donde podemos hablar de un abuso del instrumento para conseguir fines que no le son propios.
La cooperación reforzada está diseñada para promover el avance de los países que así lo deseen, sin ser frenados por los demás y debe ser siempre un “último recurso”, al constatarse que no se puede llegar a un acuerdo en un tiempo razonable. En el caso de la patente europea, existía un acuerdo entre los 28 estados miembros, por lo que nunca se debería haber aprobado la cooperación reforzada en este ámbito. El desacuerdo era sobre la forma y, en especial, sobre las disposiciones lingüísticas referentes a los idiomas oficiales para el depósito de las patentes europeas. España e Italia recurrieron al Tribunal de Justicia de la UE y perdieron. Italia cedió finalmente y se ha unido a la cooperación reforzada. Es de esperar que España acabe también por hacerlo.
La Cooperación reforzada para el ITTFF sigue estancada y sin mucha voluntad de seguir adelante. Sólo están involucrados 10 países -entre ellos España- pero el miedo a las consecuencias de desviación de los flujos de capitales que la introducción de una tasa asimétrica de estas características podría acarrear hace que la mayoría de los países sean muy reticentes y algunos manifiestamente opuestos, como el Reino Unido que lo recurrió al Tribunal de Justicia, aunque perdió el caso.
¿Nos sirven entonces las cooperaciones reforzadas para cumplir con los objetivos últimos de la Unión de conseguir una mayor integración? Estudiando la situación actual, nuestras conclusiones son las siguientes:
- La cooperación reforzada está consiguiendo que avancen algunos países en materias de cooperación judicial pero de forma muy restringida y limitada en sus ámbitos.
- Son siempre los mismos países los que suelen participar, fortaleciendo un “núcleo duro” o de “países de vanguardia” (J. Delors), formado por los socios fundadores y algunos países mediterráneos, que tienen la voluntad política de más integración. Curiosamente, entre ellos está también Eslovenia. No parece, sin embargo, que tengan “efecto de arrastre” sobre los demás países.
- La cooperación reforzada tiene el riesgo de utilizarse distorsionadamente para evitar votaciones difíciles en el Consejo (caso de la patente unitaria).
- Se debería preferir la cooperación reforzada a los tratados intergubernamentales, ya que refuerzan el componente democrático de la Unión. Quizá sería deseable una cooperación reforzada permanente para la zona euro, como propone Yves Bertoncini, o en temas como la acogida de refugiados como algunos autores (Kreilinger) han propuesto.
Aunque no podemos afirmar, por tanto, que la cooperación reforzada hasta el día de hoy haya sido una historia de gran éxito, hay que recordar que es un instrumento relativamente nuevo y que sólo se ha empezado a utilizar en el año 2010. El hecho de que se hayan llevado a cabo diversos intentos en los últimos años indica que tiene potencial en muchos ámbitos.
Es importante, sin embargo, tener bien presente que los estados miembros deben estar vigilantes para que no se produzcan distorsiones y abusos en la puesta en práctica de la cooperación reforzada y que éstas sirvan al fin último para el que fueron creadas: solucionar el dilema de la diversidad en la Unión, desde el derecho comunitario.
María Sainz. Diplomado Comercial del Estado y alumna del Máster en Relaciones Internacionales del Instituto Universitario de Estudios Europeos de la Universidad CEU San Pablo
