en Economía y Empleo

– Alfonso Rincón García Loygorri – 

  • ¿Pueden las administraciones públicas ayudar a los clubes de fútbol?

En marzo de 2012 se publicó una declaración conjunta del Vicepresidente de la Comisión Europea, Joaquín Almunia, y el Presidente de la UEFA, Michel Platini, en la que se indicaba que los principios en los que se basaba la normativa de la UEFA sobre juego limpio financiero, cuyo objetivo es el de promover que los clubes de fútbol puedan funcionar con sus propios ingresos, estaban alineados con la normativa de la Unión Europea sobre ayudas de Estado. Una de las principales preocupaciones que existían en aquel momento era el alto y creciente endeudamiento de los clubes profesionales de primera división. La declaración señalaba que, desde el punto de vista de las normas sobre ayudas de Estado, existía un riesgo significativo de que los clubes acudieran a las autoridades públicas nacionales, regionales o locales para tratar de obtener ayudas financieras que les permitieran mantenerse en el mundo del fútbol profesional.

Es en este contexto en el que debemos encuadrar las decisiones sobre ayudas de Estado otorgadas por los reinos de Holanda y España a clubes de fútbol, adoptadas por la Comisión Europea a principios del mes de julio de 2016 [1]. El texto de algunas de estas decisiones ha sido ya publicado. En el caso de los clubes holandeses [2], la Comisión llega a la conclusión de que las ayudas son compatibles con el mercado interior o no son ayudas. Por el contrario, en los casos de los clubes españoles [3] la Comisión considera que se trata de ayudas de Estado incompatibles con el mercado interior que deben ser recuperadas por las autoridades públicas.

El objeto del presente análisis es explicar, a la luz de las decisiones adoptadas, dos aspectos que son relevantes a la hora de valorar la existencia de una ayuda de Estado: el concepto de fondos estatales y el test del operador en una economía de mercado.

El artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establece que son incompatibles con el mercado interior, (i) en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las (ii) ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, (iii) que falseen o amenacen falsear la competencia, (iv) favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

Así, uno de los requisitos que se exigen para establecer que nos encontramos ante una ayuda es que ésta se otorgue por el Estado o mediante fondos estatales. El concepto de fondos estatales es muy amplio. Como indica la Comisión Europea en su reciente Comunicación sobre el concepto de ayuda estatal, la transferencia de fondos estatales puede revestir formas tales como subvenciones directas, préstamos, garantías, inversión directa en el capital de compañías y beneficios en especie. Pero no es necesario que se produzca una transferencia de fondos en sentido literal, resulta suficiente que el Estado no haya recibido unos ingresos que le correspondían. Así, puede existir una transferencia de fondos si se otorgan exenciones o reducciones fiscales en impuestos o se exonera de la obligación de pago de multas. También habría transferencia de fondos si el Estado asume una determinada carga adicional, como asumir una garantía en favor de una empresa, o una oferta contractual, o concede acceso a un dominio público o a recursos naturales, o concede derechos especiales o exclusivos.

En los casos sobre ayudas de Estado a los clubes de fútbol se observa esta diversidad de supuestos en los que la Comisión puede considerar que existe una transferencia de fondos estatales.

En el caso de los clubes holandeses NEC y MVV, la transferencia habría consistido en la compra o condonación de una deuda sobre unas instalaciones deportivas por los municipios de Nimega y Maastricht respectivamente, así como la compra de un estadio. En el caso del FC Den Bosch, el municipio de Bolduque realizó un canje de deuda por capital social y adquirió las instalaciones deportivas del equipo. En el caso del Willem II, se redujo con carácter retroactivo el alquiler que el equipo pagaba por el uso del estadio. En el caso del PSV, el municipio de Eindhoven adquirió el terreno en el que se había construido el estadio, así como determinadas instalaciones de entrenamiento, pasando el equipo a pagar un alquiler anual por los terrenos.

En los casos del Real Madrid, FC Barcelona, Athletic Club de Bilbao y Club Atlético Osasuna, la transferencia de fondos provendría, según la Comisión, del pago durante un cierto tiempo de un tipo impositivo sobre beneficios un 5% inferior al de las sociedades anónimas, al haberles permitido ser considerados como entidades sin ánimo de lucro. En otro caso investigado, relativo únicamente al Real Madrid, la Comisión llegó a la conclusión de que en una permuta de bienes inmuebles con el Ayuntamiento de Madrid, se habría producido una transferencia de fondos al haberse sobrevalorado los terrenos objeto de la permuta. Finalmente, en los casos del Valencia, Hércules y Elche, la transferencia de fondos provendría de los avales otorgados por el Instituto Valenciano de Finanzas, que habrían permitido a los clubes obtener préstamos en condiciones favorables sin haber abonado por los avales una remuneración adecuada.

Como se puede comprobar, son muchos los supuestos que pueden derivar en la existencia de una ayuda de Estado distintos de una mera transferencia de fondos por parte de una entidad pública. En el caso de los clubes holandeses la mayoría de los supuestos se refieren a transacciones de una autoridad pública en relación con propiedades inmobiliarias de los clubes. Los casos españoles presentan una mayor diversidad, incluyendo tipos reducidos de un impuesto, otorgamiento de avales en condiciones especiales y también transacciones relativas a propiedades inmobiliarias.

Otro de los elementos que han tenido relevancia en las decisiones adoptadas por la Comisión es el test del operador en una economía de mercado. Este elemento está relacionado con otra de las condiciones que se exigen para que exista una ayuda de Estado, la existencia de una ventaja, definida como todo beneficio económico que una empresa no podría haber obtenido en condiciones normales de mercado. De esta manera, a efectos de valorar la existencia de una ayuda de Estado, el test del operador en una economía de mercado implica comparar el comportamiento de los organismos públicos con el que habrían tenido operadores económicos privados similares en condiciones normales de mercado. Así, por ejemplo, para establecer si una determinada inversión constituye ayuda estatal, se comprueba si un inversor privado de un tamaño comparable al del organismo público en cuestión, que opere en condiciones normales de una economía de mercado, y en similares circunstancias, habría realizado la misma inversión.

En el caso de la ayuda estatal otorgada al Real Madrid, la Comisión Europea aplicó este test. En su Decisión, la Comisión considera que un operador prudente en una economía de mercado, en circunstancias similares a las del Ayuntamiento de Madrid, no habría firmado el convenio por el que se acuerda compensar al Real Madrid ante la imposibilidad de cumplir un compromiso anterior que había asumido con el club consistente en la cesión de una determinada parcela. La Comisión considera en la Decisión que un operador en una economía de mercado habría analizado con mayor rigor si existía realmente una obligación de compensar al Real Madrid ante la imposibilidad de cumplir con un compromiso anterior. Además, la Comisión considera que la compensación otorgada al Real Madrid excedía el verdadero alcance de la responsabilidad en que incurría el Ayuntamiento por el incumplimiento, en el supuesto de que dicha responsabilidad hubiera existido. Por ello concluye que la transacción constituye una ayuda de Estado.

Debe reconocerse que la postura adoptada por la Comisión en este caso resulta muy estricta, llegando incluso a no admitir diversas tasaciones de los terrenos objeto de controversia elaboradas tanto por el Ayuntamiento como por expertos independientes, que habían sido esgrimidas en el procedimiento. De hecho, la Comisión encargó una tasación a un tercero independiente que utilizó para rebatir las conclusiones de estas tasaciones aportadas por las partes.

Esta postura contrasta con la seguida por la Comisión en otro ejemplo de uso del test del inversor en una economía de mercado, el análisis de la ayuda otorgada al PSV Eindhoven. En la Decisión, la Comisión considera acertada la valoración que un tercero independiente realizó con anterioridad a la formalización del acuerdo entre el Ayuntamiento de Eindhoven y el club. Dicho estudio se realizó con objeto de determinar qué precio de compra debía pagar el Ayuntamiento por el terreno que se adquiriría al club y qué alquiler debería pagar luego el club. No obstante, es cierto que, aunque la Comisión no encargó un informe para confirmar si la valoración que se había realizado era la correcta, sí realiza un análisis muy detallado del informe para confirmar si las estimaciones en que se basaba eran acertadas. La Comisión, al dar por bueno el informe, llega a la conclusión de que la transacción analizada no constituye una ayuda de Estado, ya que el ayuntamiento de Eindhoven se comportó como lo habría hecho un inversor privado en las mismas circunstancias.

El análisis realizado nos permite concluir que las empresas que participan en operaciones con la Administración deben ser conscientes de que en algunas ocasiones, y sin que sea sencillo detectarlo, podrían estar obteniendo fondos estatales que les confieren una ventaja, lo que podría ser considerado una ayuda de Estado. En algunos casos, como los que han sido estudiados, se trata de operaciones muy complejas que requieren un análisis en profundidad de todas las condiciones a las que está sujeta la transacción. Aunque son las administraciones las responsables del otorgamiento de la ayuda, las empresas deberían analizar también en qué medida la transacción de la que son parte les podría estar beneficiando hasta el punto de poder ser considerada una ayuda de Estado, que pudiera ser objeto de una orden de recuperación por parte de la Comisión. En cualquiera de los casos, la Comisión Europea no tiene siempre la razón y sus decisiones son, en ocasiones, revocadas por el Tribunal de Justicia.

[1] Véanse las notas de prensa de 4 de julio de 2016, State aid: Commission clears support measures for certain football clubs in the Netherlands, disponible en http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2402_en.htm; y Ayudas estatales: la Comisión decide que varios clubes españoles de fútbol profesional tienen que devolver ayudas incompatibles, disponible en http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2401_es.htm.

[2] Se trata de las ayudas al MVV de Maastricht, al Willem II de Tilburgo, al PSV de Eindhoven, al NEC de Nimega y al FC Den Bosch de Bolduque (‘s-Hertogenbosch).

[3] Se trata de tres tipos de ayudas otorgadas, por un lado, al Real Madrid, por otro, al Real Madrid, al Barcelona CF, al Athletic Club de Bilbao y al Club Atlético Osasuna, y finalmente, al Valencia CF, Hércules CF y Elche CF.

Alfonso Rincón García Loygorri. Abogado de Martínez Lage, Allendesalazar & Brokelmann Abogados. Doctor en Derecho, Profesor de la Universidad CEU San Pablo

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