en Ciudadanía

– Marie-José Garot – 

El pasado 13 de septiembre de 2016 la Gran Sala del Tribunal de Justicia decidió dos casos importantes que se refieren ambos al alcance del artículo 20 de TFUE y al estatuto de ciudadano de la Unión Europea.

Como es bien sabido, el Tribunal de Justicia ha reiterado en numerosas ocasiones que la ciudadanía de la Unión Europea tiene vocación a convertirse en el “estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros”. Significa que los nacionales de los Estados miembros son titulares de una serie de derechos y obligaciones que le son propios por ser justamente ciudadanos de la Unión Europea. Parte de esos derechos se enumera en la segunda parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea titulada “No discriminación y ciudadanía de la Unión”. Por ser ciudadanos europeos, los nacionales de los Estados miembros  se benefician de un derecho a la libre circulación en todos los Estados miembros de la Unión o de unos derechos de voto pasivo y activo en las elecciones municipales y europeas, cualquiera que sea su país de residencia, por citar algunos ejemplos. Además, la lista de derechos a los que pueden aspirar los ciudadanos europeos se amplía gracias a la aplicación del principio de no discriminación. Por lo tanto, el estatuto de ciudadano de la Unión adquiere su mayor expresión cuando el ciudadano europeo se desplaza a un Estado miembro, distinto del de su nacionalidad.

Sin embargo, el Tribunal de Justicia consideró hace cinco años en una sentencia famosa (Ruiz Zambrano, C 34/09 del 8 de marzo de 2011) que este estatuto debía también poder desplegar unos efectos incluso en una situación puramente interna, permitiendo a unos ciudadanos de la Unión reivindicar una serie de derechos incluso frente a su Estado de origen. En ese caso, el artículo 20 TFUE y el estatuto de ciudadano europeo permitieron a un nacional colombiano,  padre de unos niños de corta edad y de nacionalidad belga, quedarse en Bélgica y obtener un permiso de residencia. En efecto, privar al padre de ese permiso hubiese implicado, con toda probabilidad para los niños, abandonar la Unión Europea (retornar a Colombia) y la imposibilidad de gozar de su estatuto de ciudadano de la Unión. Esa sentencia fue muy crítica en su época por la escasa justificación del Tribunal de Justicia al reconocimiento de tal derecho que, en la práctica, le llevaba a invadir al fin y al cabo una competencia que hasta el momento era (y sigue siendo) nacional. En efecto, la política migratoria sigue siendo una competencia ampliamente nacional gracias a la cual los Estados miembros deciden en muchas ocasiones cuáles son las condiciones que los nacionales de Estados terceros tienen que cumplir para poder residir y trabajar más de tres meses en su territorio. No insensible quizás a esas críticas, el Tribunal de Justicia se ha mostrado reacio en muchas ocasiones a aplicar la jurisprudencia Ruiz Zambrano, demostrando así el carácter excepcional de la solución (el hecho de que se tratase de niños de corta edad fue la clave).

Sin embargo, en dos recientes casos, el Tribunal ha aplicado la jurisprudencia Ruiz Zambrano y precisado las condiciones de su aplicación.

Resumiendo los hechos del primer caso (C-165/14), podemos explicar que se trata de un nacional colombiano, Alfredo Rendón Marín, padre de dos hijos menores, uno de nacionalidad española y otra de nacionalidad polaca, cuya custodia exclusiva tiene después de su divorcio de la madre de los dos menores. Los hijos han residido siempre en España desde su nacimiento. En febrero de 2010, el Señor Rendón Marín solicitó una autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales, sin haber obtenido previamente un visado. Sin embargo, según la normativa española, tal autorización no se puede conceder si el solicitante tiene antecedentes penales. Era precisamente el caso de Alfredo Rendón Marín, que fue condenado en su momento a una pena de nueve meses de cárcel, por lo que la autorización le fue denegada el 13 de julio de 2010. El Señor Rendón Marín recurrió contra la resolución de denegación ante la Audiencia Nacional, que la confirmó el 21 de marzo de 2012. A continuación, el demandante interpuso un recurso de casación ante el Tribunal Supremo contra la sentencia de la Audiencia Nacional. Ante las dudas de conformidad con el Derecho de la Unión Europea (en particular, las disposiciones de derecho primario y de derecho derivado sobre “Ciudadanía de la Unión”) de la normativa española que obliga de manera automática a denegar una solicitud de autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales, el Tribunal Supremo planteó cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia.

En el segundo caso (C-304/14), se trata de una señora marroquí, madre de un niño nacido en 2011 y nacional británico por filiación. Tiene la guardia exclusiva del niño. En 2012, fue declarada culpable de un delito por el que fue condenada a une pena de un año de prisión, el 4 de mayo de ese año. El 2 de agosto, le fue notificada una orden de expulsión del Reino Unido a raíz de su condena y de acuerdo a la Ley de Fronteras. Recurrió en contra de esa orden ante el First-Tier Tribunal que estimó su recurso basándose en que la expulsión “daría lugar a una vulneración de la Convención de los Refugiados, de los artículos 3 y 8 del CEDH y de los Tratados”. El Ministro de Interior recurrió en contra de la sentencia de primera instancia ante el Upper Tribunal que, a su vez, planteó cuestión prejudicial sobre la interpretación del artículo 20 del TFUE y de sus posibles restricciones.

El Abogado General Maciej Szpunar presentó en febrero de 2016 unas conclusiones conjuntas por la similitud de los casos y la necesidad de interpretar, entre otras normas, el artículo 20 del TFUE, en la línea de la jurisprudencia Ruiz Zambrano. En ambos casos, la Gran Sala siguió las conclusiones del Abogado General Szpunar.

Finalmente, el Tribunal sigue un razonamiento muy similar. Primero, empieza por recordar que cuando existe un desplazamiento de un ciudadano europeo a un Estado miembro distinto del de su nacionalidad, el derecho de los nacionales de Estados terceros y miembros de la familia de un ciudadano europeo es un derecho derivado del ciudadano europeo y en ningún caso propio. En el caso Rendón Marín, el Tribunal Europeo concluye que si su hija polaca cumple con las condiciones para poder residir en España (derivadas de la directiva 2004/38), el Señor Rendón Marín podría obtener un derecho de residencia.

Sin embargo, los casos de autos obligan también a examinar si los padres (el Señor Rendón Marín y la Señora CS) podrían obtener un derecho de residencia derivado del artículo 20 TFUE y del estatuto de ciudadano europeo de sus hijos, nacionales del Estado en el que residen. La cuestión obliga, por lo tanto, al Tribunal de Justicia a precisar lo que había dejado entrever en la sentencia Ruiz Zambrano acerca del “disfrute efectivo de la esencia de los derechos conferidos por el estatuto de ciudadano de la Unión”. En todo caso, el Tribunal recuerda también que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en su segunda parte no confiere tampoco ningún derecho de residencia propio a los nacionales de Estados terceros. En el mejor de los casos, existe un derecho de residencia derivado con el único propósito de dar “efecto útil” a las disposiciones relativas a los derechos de los ciudadanos de la Unión. El Tribunal explica con mucha cautela que reconocer el derecho de residencia a un nacional de un Estado tercero en un Estado miembro del que es nacional su hijo se puede hacer en circunstancias “muy específicas”, y solo para dar efecto útil al “disfrute efectivo de la esencia de los derechos conferidos por el estatuto de ciudadano de la Unión”, que no son otros que los de libre circulación. En efecto, en ambos casos, privar a los padres de un derecho de residencia equivaldría a expulsarles del territorio de la Unión, junto con sus hijos que, por lo tanto, no podrían hacer uso de sus derechos de ciudadanos europeos.

Concluye el Tribunal que tanto la situación del Señor Rendón Marín  como la de la Señora CS entran en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. En estos casos, y esta es la novedad en relación con la jurisprudencia Ruiz Zambrano, el Tribunal admite la posibilidad de limitar los  derechos de residencia de ambos padres por razones de orden público y de seguridad pública, siempre y cuando no sea de manera automática y teniendo en cuenta tanto la situación de peligro constituida por el nacional de un tercer Estado como la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en particular artículo 7 respeto de la vida privada y familiar y artículo 24 sobre derechos del menor). Por lo tanto, solo si, acorde con los mismos criterios vigentes en materia de medida restrictiva del derecho a la libre circulación de los ciudadanos europeos por razón de orden público y seguridad pública (conducta personal constituyendo una amenaza real, actual  y suficientemente grave para un interés fundamental de la sociedad), la conducta del señor Rendón Marín o de la Señora CS amenaza el orden público español, podrán ser expulsados y sus hijos privados del disfrute efectivo de sus derechos esenciales de ciudadanos europeos.

Las dos sentencias han permitido claramente precisar 5 años después de la mítica sentencia Ruiz Zambrano los posibles límites a un derecho reconocido a nacionales de Estados terceros, derivado del artículo 20 TFUE. Son dos sentencias muy bienvenidas no solo por recordar como dicen algunos autores que Ruiz Zambrano no ha muerto, sino por precisar conceptos claves como la esencia de “los derechos conferidos a los ciudadanos” o los posibles límites al reconocimiento de este derecho derivado en relación con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Es también notable que el Tribunal de Justicia reconozca que basar el derecho de residencia de un nacional de un Estado tercero sobre el artículo 20 TFUE puede invadir el ámbito de competencia de los Estados miembros, cosa que no había hecho en la sentencia Ruiz Zambrano. En suma, estas dos sentencias aparecen como dos sentencias maduras, gracias, sin lugar a dudas, a las convincentes conclusiones del Abogado General Szpunar que el Tribunal ha decidido, con buen criterio, hacer ampliamente suyas.

Marie-José Garot. IE Law School

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