en Política Exterior y de Seguridad

– Nicolás De Pedro – 

La UE tiene un peso incuestionable en los asuntos globales. Es el principal bloque comercial y representa alrededor de un 22 por ciento del PIB mundial, solo superado por EEUU con un 24 por ciento y por delante de China que supone alrededor de un 15. Además, fruto de su modelo social, esta riqueza se traduce en un notable nivel de bienestar para sus algo más de 500 millones de habitantes. Este bienestar es, de hecho, la gran fuente de poder blando de una UE que atrae y seduce sin siquiera proponérselo. Sin embargo, hay un profundo desequilibrio entre este nivel de seducción y peso en la economía global y la capacidad de Bruselas para proyectarse hacia el exterior, fijar agendas e incidir en acontecimientos y dinámicas que afectan a sus intereses, ya sean regionales o globales. La capacidad de la UE para pensar y actuar estratégicamente está, pues, en cuestión. Y con ella, la posibilidad de avanzar hacia una política exterior y de seguridad común.

Desde el inicio de la crisis global en 2008, y particularmente desde el fatídico 2014, la UE se ha visto sacudida por una marea de crisis internas y externas. Y no ha sido fácil para Bruselas. De hecho, el fantasma de la desintegración ha sobrevolado por vez primera una UE que ya no es tenida por irreversible. Si bien, se ha sorteado con éxito el peligroso umbral de pasar de impensable a inevitable del que advertía Ivan Krastev extrayendo lecciones para la UE del colapso soviético. Como él mismo apunta, no es necesariamente negativo ya que obliga a los actores políticos a adoptar mayores cotas de responsabilidad para prevenir una eventualidad que de otra manera no sería ni siquiera contemplada. En esa mayor responsabilidad cabe incluir la necesidad de abandonar la tendencia a europeizar todo fracaso –lo que en otro lugar he denominado síndrome Yoko Ono– y por el contrario, nacionalizar cualquier éxito.

Lo que resulta incuestionable es que la configuración de un nuevo escenario impele a la UE a repensarse a sí misma hacia dentro y hacia fuera. Hacia dentro, los miedos y las incertidumbres políticas, económicas y de seguridad alimentan fenómenos populistas, de renacionalización o de afirmación de identidades excluyentes. Algunos de los avances más significativos y simbólicos, como el espacio Schengen, han devenido a ojos de muchos en una vulnerabilidad crítica. Hacia fuera, no es sólo que la UE no haya conseguido esa «zona de estabilidad y prosperidad compartida» en su vecindario que anunciaba en 2003, es que de Este a Sur –o lo que es lo mismo del Sahel al Báltico, pasando por Ucrania, Siria o Libia– Bruselas se enfrenta a un arco de crisis sin precedentes. Y si algo dejan claro fenómenos como la crisis de refugiados, la amenaza del terrorismo yihadista o el crimen organizado es que la distinción entre asuntos domésticos e internacionales no es sólo difusa, sino temeraria.

La llegada de Emmanuel Macrón al poder en Francia y el nuevo triunfo de Angela Merkel en Alemania han mitigado el sentimiento de urgencia perentoria, pero todos los frentes de la UE siguen abiertos. Además, pese a que los peores presagios con respecto a la OTAN se han disipado, un presidente como Donald Trump escasamente interesado o  escéptico con el valor estratégico del vínculo transatlántico añade incertidumbre y, sobre todo, obliga a la UE a abordar seriamente los asuntos de seguridad y defensa.

Como respuesta a todos estos desafíos, la UE ha dado pasos importantes. En junio de 2016, en pleno shock por el Brexit, la Alta Representante, Federica Mogherini, presentó la Estrategia Global de la UE con el objetivo de conseguir una UE más cohesionada, fuerte e influyente. Se trata de un documento ambicioso, pero realista y pragmático al mismo tiempo. De hecho, como apunta Enrique Mora, uno de los aspectos más llamativos es la adopción de un «pragmatismo basado en principios» (principled pragmatism) como brújula para la acción de la UE. El tiempo dirá si esta suerte de cuadratura del círculo resulta eficaz y permite superar el enraizado, pero en buena medida ilusorio, dilema entre valores e intereses. De igual forma y como se ha destacado de forma general, el contraste con la Estrategia de 2003, impulsada por Javier Solana, no podría ser mayor. La UE y el entorno han cambiado radicalmente.

En la misma línea, Bruselas ha adoptado un Plan en Seguridad y Defensa que aspira a hacer de la Unión un actor más resolutivo, capaz y autónomo. Para ello la UE pondrá en marcha un Fondo Europeo de Defensa y una Cooperación Estructurada Permanente. Los planes europeos se ven, además, complementados por iniciativas nacionales como la anunciada por el presidente Macrón el pasado mes de septiembre en la que, entre otras cosas, se exhorta a la creación de una fuerza de intervención, un presupuesto de defensa y una doctrina comunes. Todo ello con vistas a superar un problema endémico y, aunque comprensible en perspectiva histórica, sangrante para una Europa que gasta colectivamente en Defensa casi 200 mil millones de euros anuales, pero que, como recuerda el Coronel Laboire, es incapaz de ejecutar de forma autónoma operaciones de pequeña entidad sin el concurso de EEUU.

Y el rol que debe jugar Washington en la defensa de la UE es, precisamente, uno de los puntos más delicados. No hay un consenso sólido entre los estados miembros sobre qué entraña la autonomía estratégica. Algunos, como indica de nuevo Enrique Mora, lo interpretan en términos de «capacidades militares [mientras que otros lo hacen] en términos de capacidad de acción». En otras palabras, si se puede actuar o no sin el respaldo o el acuerdo con EEUU. En no pocas ocasiones, se suele apuntar que la UE nunca disfrutará de una verdadera «autonomía estratégica» mientras se mantenga bajo el paraguas de EEUU.

En mi opinión, la defensa europea difícilmente podrá construirse frente a la OTAN y sin Defensa no habrá una verdadera Europa. Así que la complementariedad entre ambas aparece como la única opción posible, salvo que desde el otro lado del Atlántico se opte por romper con Europa. Y, de momento, ni siquiera con un presidente norteamericano como el actual parece que vaya a suceder. Así que, guste o no, la OTAN, fruto del compromiso de Washington, seguirá gozando de una credibilidad que la UE, en materia de defensa, está aún muy lejos de lograr. Esa credibilidad está, obviamente, relacionada con las capacidades, pero también y conviene enfatizar, con la voluntad política que hay detrás para afrontar cualquier amenaza militar sin titubeos.

De esta manera, al contrario de lo que se suele creer, lo más difícil de lograr para la UE no serán necesariamente ni las capacidades ni el presupuesto común –en estos ámbitos los estados europeos dan muestras de voluntad y cintura– sino todo lo relativo a doctrina, liderazgo y voluntades políticas. Tomemos por ejemplo el Centro Europeo de Excelencia Contra las Amenazas Híbridas recientemente inaugurado por Federica Mogherini y el secretario general de la OTAN, Jens Stoltenberg, en Helsinki, Finlandia. La iniciativa refleja perfectamente tanto la complementariedad UE-OTAN como las dificultades doctrinales que aún deben afrontar ambas organizaciones, especialmente la UE. Así, en su caso, resulta paradójico que impulse un instrumento destinado –a nadie se le escapa– a hacer frente al desafío estratégico ruso mientras su Alta Representante, como resultado de la falta de acuerdo entre los estados miembros, se muestra reacia incluso a vincular al Kremlin con una amenaza capaz de desestabilizar seriamente a la Unión.

La OTAN, por su lado, aún debe definir el entorno operativo sub-artículo 5 y de guerra política multidimensional al que previsiblemente se va a enfrentar en los próximos años. Y en el flanco oriental, pese a todo, al menos resulta claro hacia dónde hay que apuntar el foco, pero en el flanco sur aún queda mucho más por definir. Y dado que el flanco sur es nuestra prioridad estratégica es precisamente en ese ámbito doctrinal y de pensamiento en el que España debería aspirar a dejar una mayor huella tanto en la UE como en la OTAN. Se contribuirá así a que los medios y los instrumentos sirvan para lograr una Europa verdaderamente estratégica y capaz de afrontar los desafíos y amenazas de un contexto internacional incierto y cambiante.

Nicolás De Pedro. Investigador Principal, CIDOB.

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