– Martín Ortega Carcelén –
El futuro de la Unión Europea se juega tanto en el interior de los Estados miembros y de las instituciones, como en el exterior. En particular, los acontecimientos en su vecindario inmediato pueden impactar de manera positiva o negativa en la propia Unión. La inestabilidad en los vecinos, las ideologías radicales, o también el tráfico ilegal de personas son desafíos externos frente a los que la UE debe actuar con mayor efectividad.
Tras el Tratado de Lisboa, la Unión ha reforzado su acción exterior por medio de la creación de un Servicio Europeo de Acción Exterior desde 2010, y ha concedido un papel esencial a la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que es también vicepresidenta de la Comisión. La Unión asocia estrechamente su acción exterior con la política de defensa y seguridad, lo que le permite liderar operaciones civiles y militares en numerosos escenarios.
Además de estos avances estructurales, la acción exterior debe llenarse de contenidos. Existen momentos fundacionales, en los que la Unión Europea inaugura líneas de acción, muchas veces por iniciativa de Estados miembros, y otros momentos en los que prima la gestión, en los que aquellas iniciativas se desarrollan. En esta propuesta para el Instituto Universitario de Estudios Europeos del CEU, mantengo que sería muy conveniente que la Unión Europea lanzara una nueva política de vecindad dirigida a una región específica, el Magreb. Esto permitiría fomentar la estabilidad en esta región tan cercana y tan importante para España y otros países mediterráneos de la Unión, evitar los riesgos en este marco subregional, aislar la controversia política entre Argelia y Marruecos, reforzar la cooperación norte-sur en campos como la emigración, la seguridad, la vigilancia en el mar, y finalmente, no menos importante, se favorecería la cooperación sur-sur con el fin último de abrir el comercio entre los países del Norte de África.
Instrumentos de cooperación de la Unión Europea en el Mediterráneo
La UE ha organizado históricamente las relaciones con sus vecinos mediterráneos a través de instrumentos multilaterales y bilaterales. En cuanto a los multilaterales, el Partenariado euro-mediterráneo fue creado en 1995, iniciando un proceso de entendimiento y cooperación. El proceso de Barcelona, en cuyo diseño y desarrollo España jugó un papel esencial, fue muy positivo ya que estableció por primera vez un diálogo político en toda la región. Esta visión global estuvo motivada por las perspectivas que abría entonces del proceso de paz en Oriente Medio.
En 2004, la ampliación de la UE condujo a la identificación de dos vecindades, al este y al sur, lo que llevó a la creación de una Política Europea de Vecindad (PEV) que pretendía establecer rasgos comunes para los diversos espacios colindantes. Este enfoque era compartido por Alemania y la Comisión. El diálogo euro-mediterráneo comenzado en Barcelona se subsumió en esa PEV. En el momento presente, tanto el Servicio Europeo de Acción Exterior como la Comisión hacen la lista de los planes de acción dentro de la PEV sin distinguir entre el este y el sur, incluyendo desde Armenia, Moldavia y Ucrania hasta Israel, Egipto y Marruecos.
Por último, en 2008 y a iniciativa del Presidente Sarkozy de Francia, se creó la Unión por el Mediterráneo (UPM), que terminó siendo la continuadora del proceso euro-mediterráneo. En la actualidad, la UPM con sede en Barcelona hace una gran labor fomentando los encuentros en muy diversos campos, pero su membresía es demasiado amplia: junto a los 28 miembros de la UE, se incluyen 15 países vecinos del norte y del sur del Mediterráneo, como Albania, Bosnia & Herzegovina, Israel, Jordania, Montenegro, Mauritania, Siria (actualmente suspendida) o Turquía, a los que hay que añadir a Libia como observador.
Junto a esa dimensión multilateral, la acción exterior de la Unión Europea en la región se completa con otra vertiente bilateral, a través de los Acuerdos de Asociación, que se refieren a cuestiones comerciales, inmigración y a cooperación en muy diversos ámbitos. En la actualidad hay firmados acuerdos de este tipo con Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Marruecos, Autoridad Palestina, y Túnez. El Acuerdo con Israel prevé la cooperación en campos técnicos, como la investigación. El Acuerdo con Marruecos fue calificado de “estatuto avanzado” en 2008, y desde 2014 el acuerdo con Túnez se califica como “asociación privilegiada”, para apoyar el proceso democrático en este país.
La estructura actual de cooperación en el Mediterráneo Occidental: Grupo 5 +5
Con independencia de las actuaciones de la Unión en el conjunto del Mediterráneo, existe un grupo de cooperación subregional en la mitad occidental de este mar. El Grupo 5 + 5 funciona bien en diversos sectores: Ministros de Asuntos Exteriores, de Interior, Defensa, Turismo, etc. Sin embargo, es un grupo informal sin documento constitutivo y sin estructura. Las actividades son producto de iniciativas paralelas en los diversos ámbitos ministeriales.
El Grupo 5 + 5 es un haz de iniciativas independientes que llevan a cabo distintos Ministerios de los 5 países europeos (España, Francia, Italia, Portugal y Malta) con los 5 del sur (Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez). La última reunión de Ministros de Asuntos Exteriores tuvo lugar en Argel el 21 de enero de 2018, que produjo una Declaración final, y la próxima se prevé en Malta a finales de año o en 2019. Una recopilación de las últimas reuniones del Grupo 5 + 5 y sus declaraciones ha sido preparada por el IEMED de Barcelona.
La UE debe singularizar el Mediterráneo Occidental
La Unión Europea es invitada a alguna de estas actividades pero no es parte del Grupo 5 + 5. Entre las actuaciones de la Unión Europea hacia el Mediterráneo y las políticas nacionales de países como España, Francia, Italia, Alemania, etc. no existe un marco institucionalizado de cooperación subregional en el Mediterráneo Occidental. Sería conveniente impulsar un relanzamiento de dicho marco a través de una actuación decidida de la Unión Europea, que podría sumarse al Grupo y cambiar su naturaleza.
España podría liderar esta propuesta, por la razón fundamental de que nuestros intereses se hallan localizados en esta parte del Mediterráneo. España ha participado de manera destacada en todas las iniciativas sobre el conjunto del Mediterráneo y aún en Oriente Medio, pero nuestros intereses y nuestras preocupaciones de seguridad se encuentran evidentemente en el Mediterráneo Occidental. Con esta iniciativa, nuestros vecinos del Sur percibirían que España manifiesta un interés particular por ellos. La Unión Europea debe implicarse en el reforzamiento del Grupo. Desde Bruselas, esta iniciativa pude ser vista al principio con recelo, porque no abarca a toda la Unión Europea, pero debe explicarse que es un ejemplo de cooperación reforzada por lo que se refiere a la acción exterior. El recelo podría vencerse si se encuentra la forma idónea de implicar al Servicio Europeo de Acción Exterior y a la Comisión por un lado, y a Alemania por otro.
La nueva iniciativa debería estar destinada a los actuales miembros del 5+5 a los que se sumarían la Unión Europea y la Unión del Magreb Árabe. Sería un nuevo Grupo 5+5+1+1. En cuanto a los objetivos de esta nueva política de vecindad de la Unión Europea, deberían integrarse las experiencias del Grupo 5 + 5, y plantearse nuevos campos de diálogo y cooperación, favoreciendo sobre todo la estabilidad y la integración regional en el Magreb. Por lo que se refiere a la estabilidad, sería muy importante implicar a la Unión Europea en la búsqueda de soluciones políticas a la situación actual en Libia. Por lo que respecta a la integración regional en el Magreb, la Unión Europea debe emplear todo su peso y experiencia para ayudar a reforzar la Unión del Magreb Árabe. Todas las actuaciones que puedan dedicarse a transmitir la experiencia europea para la distensión, el acercamiento de vecinos, la apertura de fronteras, y el fomento de intercambios y comercio, podrían aumentar la estabilidad y la prosperidad de la región. Un Magreb más estable daría lugar a un entorno más favorable a la seguridad y a la actividad económica, y serviría también para limitar los tráficos ilícitos y favorecer sociedades más fuertes con mayor promoción de derechos humanos y libertades.
Martín Ortega Carcelén. Profesor de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales. Universidad Complutense de Madrid.
