en Políticas de la UE

– Carlos Quesada Rodríguez – 

Gibraltar se conforma como un obstáculo complejo en el ya largo camino de las negociaciones del Brexit.

Cuando el 23 de junio de 2016, después de un intento fallido en 1975, se votó a favor de la salida del Reino Unido de la Unión Europea —en lo que hemos venido a llamar Brexit— se puso en marcha un proceso incierto y sin precedente; uno en que han ido surgiendo escollos a cada paso. Una de estas prominentes rocas en el camino de la separación es, sin duda, Gibraltar. Hoy, a falta de cinco meses para el Brexit (dos años después de su aprobación en el Parlamento británico) y sin un acuerdo entre Bruselas y Londres, el destino de esta región que votó abrumadoramente (1) a favor del “remain” no está falto de controversia.

De aquellos barros estos lodos

La Corona Británica adquirió el peñón a través del Tratado de Utrecht en 1713 junto con la isla de Menorca y otros territorios europeos y coloniales. En el Tratado —y ahí radica gran parte del conflicto—, se cedían “la plena y entera propiedad de la ciudad y castillo de Gibraltar, juntamente con su puerto […] para siempre, sin excepción ni impedimento alguno. Pero […] dicha propiedad se ceda a la Gran Bretaña sin jurisdicción alguna territorial […]” (2). Es decir, no así las aguas territoriales, el espacio aéreo ni la zona económica exclusiva; aspectos que Gibraltar ha reclamado para sí según iban siendo reconocidos por el Derecho Internacional.

Otro punto fundamental para entender el conflicto es la ocupación del istmo, toda la tierra hasta la Verja, que se cedió temporalmente por causas humanitarias durante una epidemia, pero jamás fue devuelto. La soberanía de este, aduce el Reino Unido, se basa en la prescripción. El aeropuerto construido en el istmo y el uso del mismo, por ende, es un punto a día de hoy irreconciliable entre los dos países y una de las dificultades para lanzar una política europea de aviación común.

El peñón ha sido siempre un tema de encuentro entre el Reino Unido y España. Sin importar el gobierno o incluso la forma del mismo, España ha reclamado la soberanía de Gibraltar y denunciado lo que considera abusos por parte del gobierno británico. Por su parte, la postura británica ha sido igual de categórica en el sentido contrario. Es por eso que el derecho a veto (3) para lo relativo a Gibraltar que el gobierno español obtuvo de Bruselas fue considerado un gran logro. Y pese al drama de los últimos días, en que los servicios jurídicos de Exteriores sospechaban del artículo 184 del pacto del Brexit, las garantías exigidas por el presidente Sánchez y la firme intención de que la cuestión gibraltareña no produjera un impase en el término general de las negociaciones del Brexit (4) han desembocado en el aplazamiento (5) de las decisiones respecto de las tres fronteras terrestres británicas para el período transitorio hasta diciembre de 2020. Renunciando así a ese veto

Estas tres fronteras, las únicas del Reino, son los 360 km que separan la República de Irlanda e Irlanda del Norte, las bases soberanas de Acrotiri y Dhekelia en Chipre (antigua colonia y miembro de la Commonwealth, base para las operaciones en Siria) y Gibraltar. El caso de Gibraltar es empero fundamentalmente distinto. Las bases nunca han sido parte de la EU e Irlanda del Norte no tiene frontera con un país del espacio Schengen (Irlanda no pertenece) como sí es el caso de Gibraltar. Los tres supuestos requerirán de acuerdos a medida de las circunstancias particulares de cada uno.

Memorandos pero no protocolo

Los presidentes Sánchez y May anunciaron los primeros tres de cuatro memorandos de entendimiento que regularán la relación del peñón tras el Brexit. Los ámbitos que regulan son los más de 10.000 trabajadores transfronterizos (6), la pesca y el medioambiente (es decir la potestad de faenar en las aguas, el bunkering), la cooperación policial y aduanera (la que tal vez incluya el uso del aeropuerto), y la fiscalidad y el tabaco.

Aunque todavía no son públicos, Theresa May afirma que sobre tres puntos ya existirían protocolos y que “el 95% del acuerdo está cerrado” (7). Sánchez confirmaba las palabras de May en Bruselas y de nuevo en el parlamento español (8). El cuarto memorando, todavía en negociación, sería el referente a la fiscalidad del peñón.

El por qué de su no-inclusión en el tratado del Brexit con Bruselas y la derogación de su firma al periodo transitorio a partir del 29 de marzo del año que viene cabe sólo a la especulación, pero es de pensar que los memorandos están sujetos a cambios. Es decir, el Brexit se firma sin tener en cuenta Gibraltar, que será negociado y acordado durante el periodo transitorio hasta 2020 (9). Esta renuncia al derecho de veto indica que la postura agresiva adoptada en el pasado por el ministro Margallo no será la estrategia española. El contraproducente (10) lema “Gibraltar español” se verá sustituido por la “ley de la gravedad” de Borrell; Gibraltar se acercará a España y a la UE por pura conveniencia.

El argumento de la integridad territorial, a menudo invocado por España, se sostiene sobre un fundamento inestable pese a la rectificación de Madrid en la firma de la CNUDM. En cualquier caso, la reclamación del peñón es un gesto fundamentalmente patriótico y menos práctico. Las consecuencias de esta reivindicación para las plazas de soberanía de Ceuta y de Melilla rara vez se tiene en cuenta. Dicho esto, un territorio dentro de la península con una identidad nacional particular en que el castellano convive con otra lengua y existe un régimen fiscal más o menos distinto no es algo nuevo para España, ni debería ser un problema mientras estas regiones no incurran en competencia desleal con el resto: precisamente el problema con Gibraltar.

Su exclusión de la armonización del IVA de la EU fomenta el cruce de la frontera para beneficiarse de precios más bajos, así como la compra de carburantes (bunkering) por parte de los cargueros. Además, sienta las bases para un contrabando de tabaco que la Agencia Tributaria Española estima en un 20% del PIB (11) del peñón en tanto que importa muchas más cajetillas de las que se consumen en el peñón. Su régimen fiscal laxo atrae a empresas de juegos y apuestas virtuales que constituyen el 40% del PIB (12).

Aunque el estatus del peñón como paraíso fiscal es un tema que —como todos los relativos a la Roca— no está exento de controversia, con la Comisión Europea excluyéndolo de su lista negra y su lista gris (13)—lista en que notablemente no aparece ningún país comunitario—, Oxfam sí denunciaba (14) su injusta ausencia. Según estimaciones, más de 50.000 empresas (15) tienen su sede fiscal en Gibraltar, de las cuales muchas operan fundamentalmente en España y se benefician del régimen llanito con el fin de evadir impuestos. En este sentido parece que están dirigidos los esfuerzos del Gobierno en el memorando restante. Fabian Picardo dijo que colaboraría con España compartiendo información (16), por lo que cabe esperar mayor cooperación con España para solventar este problema, aunque jamás atentando contra la soberanía del peñón.

El tiempo corre y los términos específicos de los memorandos, si bien en principio no vinculantes, una vez públicos revelarán la habilidad con que ambas partes han jugado sus cartas y la naturaleza de la nueva relación con Gibraltar. Veremos si entonces el peñón sigue siendo motivo de discordia y malestar en España. Por otro lado, y para concluir, a todas estas medidas se las puede llevar el viento si la opción de un segundo referéndum toma forma y el Reino Unido permanece en la EU. La voz del pueblo británico en general (17) y de algunos actores reconocidos (18) apunta en ese sentido. Y pese a lo que se diga desde las instituciones (19), recordemos que la primera vez, el pueblo (y el futuro) fue impredecible.

Carlos Quesada Rodríguez. Alumno del Máster en Relaciones Internacionales del Instituto Universitario de Estudios Europeos.

(1) Capítulo 1.6, https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/116/116.pdf
(2) Artículo X, Tratado de Paz y Amistad de Utrecht entre España y Gran Bretaña
(3) https://www.europapress.es/nacional/noticia-bruselas-confirma-derecho-espana-vetar-gibraltar-beneficie-periodo-transicion-20180228141459.html
(4) https://www.20minutos.es/noticia/3468613/0/pedro-sanchez-protocolo-gibraltar-esta-cerrado-acuerdo-reino-unido-brexit-espana/
(5) “A diferencia del protocolo, que irá anexo al acuerdo del Brexit, los memorandos no son imprescindibles para que entre en vigor el tratado de salida de Reino Unido.” https://www.eleconomista.es/economia/noticias/9483137/10/18/gibraltar-se-asoma-al-abismo-de-un-brexit-sin-acuerdo.html
(6) Capítulo 1.14 https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/116/116.pdf
(7) https://edition.cnn.com/2018/10/22/uk/theresa-may-brexit-uk-europe-intl/index.html, https://es.euronews.com/2018/10/22/may-da-por-cerrado-en-un-95-el-acuerdo-para-el-brexit
(8) https://elpais.com/elpais/2018/10/15/inenglish/1539591316_594879.html
(9) https://elpais.com/elpais/2018/10/15/inenglish/1539591316_594879.html
(10) https://elpais.com/cultura/2017/03/10/actualidad/1489165201_789645.html
(11) https://www.eleconomista.es/economia/noticias/9483137/10/18/gibraltar-se-asoma-al-abismo-de-un-brexit-sin-acuerdo.html
(12) Capítulo 1.15 https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/116/116.pdf
(13) https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/eu_list_update_02_10_2018_en.pdf
(14) http://chronicle.gi/2017/11/oxfam-wants-gibraltar-blacklisted-as-tax-haven-but-acknowledges-fair-and-transparent-regime/
(15, 16) https://www.eleconomista.es/economia/noticias/9483137/10/18/gibraltar-se-asoma-al-abismo-de-un-brexit-sin-acuerdo.html
(17) https://es.euronews.com/2018/10/20/piden-otra-oportunidad-para-permanecer-en-la-union-europea
(18) https://elpais.com/elpais/2018/10/16/opinion/1539703120_693443.html
(19) https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/brexit-latest-theresa-may-referendum-peoples-vote-final-say-protest-march-petition-a8608941.html

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