en Justicia e Interior

-Dr. Alejandro del Valle Gálvez-

La Europa del Brexit afronta hercúleos desafíos en este periodo histórico. Yo destacaría especialmente tres: la necesidad ineludible: legitimidad y aspiración a democratizar este entidad política in statu nascendi, reconvirtiendo los engranajes y estructuras de origen tecnócrata en una entidad al alcance directo de los ciudadanos. En segundo lugar, reorientar el mundo europeo sin Reino Unido, adquiriendo una presencia más sólida, coherente y cohesionada de cara al exterior.

Pero también con carácter previo a todo necesitaríamos reescribir la narrativa del proceso integrador europeo, recuperando su condición de proceso permanente en construcción. Y para esto debemos afrontar el debate sobre el modelo político de futuro que queremos los europeos para Europa.  Es verdad que el ADN de la propia construcción europea ha rehuido este planteamiento (salvo quizás indirectamente con el Tratado constitucional para Europa de 2004), centrada las CCEE/UE en desarrollar el recorrido de integración económica; pero sin intencionalidad de concretar los aspectos de Unión Política, algo que reclama esa unión cada vez más estrecha proclamada y reiterada desde los orígenes. Desde luego, ya se advertía en momentos fundacionales que “L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait” (R Schuman). A mi juicio, a los 70 años de esta Declaración, tenemos las realizaciones y solidaridad suficientes para debatir sobre opciones de modelos paneuropeos explícitamente políticos.

Y si Europa necesita redefinirse interior y exteriormente con un nuevo modelo que respete la originalidad de su construcción jurídica, política y económica, mi opción sería una Europa confederal. A mi juicio, el momento histórico requiere un claro planteamiento político de conjunto europeo hacia el futuro. Pero todo nos indica que Europa para adecuarse a la situación actual, no puede buscar un formato federal, ni constitucional, sino un formato de naturaleza internacional, que puede ser el modelo confederal.

Puede parecer contraproducente buscar el formato internacional de una Confederación Internacional de Estados antes que modelos formalmente constitucionales o federales, para legitimar el proyecto europeo y salvaguardar el mismo proceso de integración. Pero, en mi opinión, la integración europea está necesitada de una opción política expresa sobre un modelo de gobierno que constituya una referencia clara y de naturaleza política para los ciudadanos de Europa y hacia el exterior. Si el concepto y modelo federal ha rondado desde sus orígenes al proyecto europeo, en la actualidad es inviable e inasumible por los Estados europeos en el momento histórico presente.

En cambio, la opción confederal supone plantear un molde político y jurídico reconocible a la realidad actual de la integración europea, calificada como una Federación de Estados nación (D. Barroso). No se trataría de transformar a la Unión en una entidad internacional diferente o nueva; al contrario, respetando la actual UE, la Confederación se incorporaría explícitamente como fórmula de referencia para el dinámico proyecto europeo en este momento histórico. Desde luego, los ejemplos históricos de modelos políticos confederales son desiguales, pero son simples los requisitos necesarios para constituir una Confederación Internacional de Estados : un Tratado Internacional creador, una estructura mínima institucional con una cierta atribución de competencias, particularmente en materia exterior; y no parece necesario que una Confederación tenga personalidad internacional propia. En cualquier caso, la Confederación tendría relación jerárquica superior sobre el Derecho de la Unión, ya que la UE seguiría siendo el principal vehículo de la integración político-económica.

Y aquí entraría la cuestión democrática. La UE tiene procedimientos democráticos directos e indirectos, con equilibrios y controles para funcionar como una Comunidad de Derecho. Pero creo que la ciudadanía debe tener la percepción de control democrático directo de las instituciones que gobiernan Europa. Por ello una institución simple, reconocible y elegible directamente por la ciudadanía (como podría ser una Dieta), en la práctica podría funcionar como supremo gobierno europeo, que adopta las principales decisiones políticas y económicas en Europa.

Un Pacto confederal mediante un Tratado redactado de la forma más simple posible podría ejemplificar los vínculos políticos entre los Estados y ciudadanos de Europa, estableciendo una relación sencilla y clara tanto con la Unión Europea como con las Constituciones nacionales. Por lo que respecta a la UE la percepción ciudadana sería de una simplificación radical, ya que la UE actual quedaría como la Organización Internacional erigida para vehicular materialmente las políticas, acciones y logros de la integración mediante el Derecho de la UE, y cuyas decisiones principales adoptaría la Confederación.

La Confederación Europea puede tener ventajas apreciables en el actual momento histórico : dotar de un marco jurídico claro de referencia para ciudadanos y Estados; separar el modelo político del complejo y tecnocrático modelo de la UE y sus ramificaciones técnicas e institucionales ; reconocimiento, visibilidad y control democrático por la ciudadanía y percepción de la compatibilidad Estados-UE e identidades nacionales, ya que la Confederación garantiza la soberanía formal que permanece en el marco nacional de los Estados;  y visibilidad exterior como una Europa Unida, lo que reforzaría la acción exterior política europea.

Si queremos verdaderamente relanzar el proyecto europeo, hay que redimensionar la Unión mediante un nuevo modelo político internacional adecuado al momento histórico, y que puede cumplir dos funciones esenciales: aquilatar los logros de la integración, y confirmar la persistencia formal de los Estados nación europeo en el que los pueblos de los Estados siguen siendo los depositarios de la soberanía nacional.  El modelo Confederal es por otra parte reconocible en la memoria constitucional de ciertos países, en particular de Estados Unidos, Suiza y la propia República Federal Alemana, donde los periodos y formatos confederales constituyeron paso previo a la posterior federalización y establecimiento como Estados.

En realidad, pese a la simpleza de colocar una corona o sombrero encima de la UE mediante este Pacto confederal que proponemos, el modelo Confederal supone toda una refundación del proyecto de integración europea, pues realizaría un explícito contrato social entre los europeos: un original Pacto de legitimidad normativa (D. J. Liñán Nogueras), un nuevo modelo de legitimidad para Europa, claro y simplificado. La confederación garantizaría la soberanía de los Estados, pero también consolidaría la trayectoria del proyecto europeo, y la Organización Internacional UE. El Pacto Confederal puede ser así la pieza suprema que complete una lógica articulación sistemática de la integración y el Derecho de la Unión con las Constituciones nacionales y los Tribunales Constitucionales de los Estados miembros. La peculiaridad de la elección directa de una sede controlable democráticamente donde se tomen las grandes decisiones políticas, normativas y económicas para Europa, podría cambiar la percepción de los ciudadanos de lejanía en toma de decisiones en Europa

La Europa Confederal puede ser así el comienzo de un nuevo relato, una “narrativa nueva y convincente” (J. Habermas), que responde a la necesidad sociológica y política de que el proyecto europeo cuente con un relato reconocible y asumible por los ciudadanos, una explicación y visión cultural, identitaria y política del proyecto común europeo y de su futuro. Europa posee una dimensión política que supera a la UE, y el proceso de integración con las CCEE/UE y sus grandes logros políticos y económicos –un proceso civilizatorio bajo principios morales (A. Linklater)- necesita ahora de un nuevo modelo de legitimidad paneuropeo, un nuevo Pacto social de Estados y ciudadanos que ofrezca un Proyecto político de futuro para que la ciudadanía europea pueda decidir su modelo de organización en esta región del planeta, afianzando un espacio público que potencie un proyecto cultural e identitario de valores compartidos como proyecto real y de futuro de los ciudadanos europeos. Un nuevo proyecto, una nueva narrativa paneuropea, que asume que el debate sobre el proceso europeo debe ser permanente y abierto (Gil Carlos Rodríguez Iglesias).

Alejandro del Valle Gálvez. Catedrático de Derecho Internacional Público en la Universidad de Cádiz. Director del Centre of Excellence Jean Monnet.

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