– Gustavo Chozas Vinuesa –
La crisis financiera vivida en los últimos años, que en Europa dio lugar a la crisis de la deuda soberana, condujo a los Estados miembros a embarcarse en la construcción de una Unión Bancaria.
La Unión Bancaria persigue diferentes objetivos: romper el vínculo entre el riesgo soberano y de las entidades de crédito (vínculo producido por la perspectiva de que el mal estado de una entidad podría impactar en los recursos públicos del Estado, que acudiría a su rescate), profundizar en la construcción del mercado único en el ámbito financiero y conseguir un sistema financiero más robusto y estable. En suma, se busca que una entidad de crédito sea juzgada por la calidad de su balance y gestores; no por la fortaleza del Tesoro del Estado de la Unión Europea en que esté ubicada.
La Unión Bancaria se ha empezado a construir, a partir de 2012, sobre la base de tres pilares: el Mecanismo Único de Supervisión, el Mecanismo Único de Resolución y el Fondo de Garantía de Depósitos Único. Los dos primeros pilares han sido aprobados en los últimos tres años y están actualmente operativos. En cuanto al Fondo de Garantía de Depósitos Único, existe una propuesta de reglamento de la Comisión Europea que los Estados miembros están discutiendo en estos momentos.
Sin embargo, esto no basta. Los Estados miembros son conscientes de que, para completar la Unión Bancaria y conseguir romper de manera definitiva el vínculo entre el riesgo soberano y de las entidades de crédito, también es preciso constituir un common backstop o prestador de última instancia común que actúe en el caso de que una entidad esté atravesando dificultades. Por ello, durante los últimos años se ha introducido en la agenda de la Unión Europea la configuración de este instrumento de apoyo financiero para circunstancias excepcionales.
Se puede definir el common backstop como un apoyo financiero y público de última instancia que los Estados que forman parte de la Unión Bancaria estarían dispuestos a otorgar, de manera común, para evitar que la quiebra de una entidad de crédito ponga en peligro la estabilidad financiera o la economía de un Estado, o los recursos de los depositantes y ciudadanos. Si hace falta poner recursos públicos para la resolución de una entidad, serán todos los Estados miembros quienes de forma solidaria aportarán los recursos y no solo aquel en que se ubique la entidad fallida. En definitiva, la creación de un common backstop implica la mutualización de las pérdidas de una resolución bancaria entre los Estados que forman parte de la Unión Bancaria. Esto hace posible la ruptura del vínculo entre el riesgo soberano y entidad, pues la quiebra de una entidad será un problema que afecte a todos los Estados por igual.
Esto no significa, de ningún modo, que en este nuevo escenario se asuma que el rescate de las entidades se hará con cargo al presupuesto público. Todo lo contrario. De acuerdo con la normativa aprobada en los últimos años, que establece la forma en que se debe actuar en el caso de que una entidad quiebre, la regla general es que son los accionistas y acreedores de dicha entidad los que tienen que absorber el coste de la resolución. Solo en casos muy excepcionales y debidamente justificados habrá que utilizar recursos públicos para garantizar que la entidad se resuelve de manera ordenada. Antes, será preciso que los accionistas y acreedores hayan absorbido las pérdidas y que se hayan agotado los recursos del Fondo Único de Resolución, que actúa como un seguro colectivo financiado por las entidades de crédito.
A lo largo de los últimos años, los Estados miembros han adoptado el compromiso político de crear, para antes del año 2024, el common backstop. Con fecha más reciente, las Conclusiones del ECOFIN de 17 de junio de 2016 tratan el tema señalando que «el Consejo toma nota de la intención de los Estados miembros de empezar sus trabajos al respecto en septiembre de 2016, una vez que todos los Estados miembros participantes hayan incorporado completamente en su legislación la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias».
Más allá de las cuestiones económicas, financieras, políticas, etc., que rodean a la construcción del common backstop, se plantean también muchas cuestiones jurídicas que deberán ser abordadas: los elementos conceptuales que definan al common backstop¸ el instrumento y las bases jurídicas que puedan existir en los Tratados originarios de la UE para su configuración, las instituciones con poder de decisión sobre el common backstop y las reglas procedimentales para su utilización. Todas estas cuestiones deberán tratarse en los debates que las instituciones comunitarias y los Estados miembros celebren.
Sin ánimo de anticipar el resultado de las negociaciones, pues somos plenamente conscientes de que es muy difícil prever cómo concluirán, hay cierto impulso para constituir el common backstop sobre la figura del Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (MEDE). El MEDE se constituyó inicialmente como un instrumento intergubernamental mediante el cual los Estados miembros participantes otorgaban préstamos a los Estados miembros cuyo sistema financiero estuviera atravesando dificultades. Al ser préstamos, los Estados miembros receptores deben devolver las ayudas recibidas. Por ello, no hay una ruptura entre el riesgo soberano y entidad.
No obstante, en los últimos tiempos se han hecho modificaciones en la regulación del MEDE para prever cierta forma de ayuda directa a las entidades financieras fallidas, por tanto, una ayuda que no pase por el presupuesto del Estado miembro afectado. Aunque todavía de manera imperfecta, esta fórmula supone cierto avance en la creación de un instrumento que rompa el vínculo entre el riesgo soberano y entidad.
La idea de utilizar el MEDE como common backstop se recoge en el documento titulado «Realizar la Unión Económica y Monetaria europea», que fue aprobado en junio de 2015 por el presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, en colaboración con los presidentes del Consejo, Eurogrupo, Banco Central Europeo y el Parlamento Europeo. En él se dice que la constitución del common backstop «podría hacerse a través de una línea de crédito del Mecanismo Europeo de Estabilidad al Fondo Único de Resolución». Y, más aún, se sugiere que a medio plazo la gobernanza del MEDE «debería integrarse plenamente en los Tratados de la UE».
Estas referencias nos ponen sobre la pista de por dónde podrían ir las negociaciones que se iniciarán después del verano, aunque nunca son descartables las sorpresas y la aparición de otras alternativas que se acomoden mejor a la voluntad de los Estados miembros y las instituciones comunitarias. El tema es sensible porque afecta al núcleo de la soberanía de los Estados miembros: las cuestiones presupuestarias. Como viene siendo habitual en los últimos años, se puede distinguir una división de posiciones entre aquellos Estados menos favorables a avanzar de manera decidida en la mutualización de recursos públicos (los países del norte, en torno a Alemania), y aquellos que conciben el common backstop como un elemento indispensable de la Unión Bancaria (los países del Mediterráneo, en torno a Francia e Italia, incluyendo nuestro país).
Al fin y al cabo, las discusiones sobre el common backstop se enmarcan en un debate de gran profundidad y amplitud, que es el relativo a la consecución de una mayor integración política y económica dentro de la Unión Europea. Es decir, transcurren en paralelo con las discusiones relativas a la construcción de una Unión fiscal, la integración de los mercados laborales, el avance hacia un Estado de Bienestar común para los Estados miembros, etc.
Y, como de procesos de integración estamos hablando, en estos días es inevitable hacerse la pregunta de qué impacto tendrá el Brexit en las discusiones sobre el common backstop. Es bastante razonable pensar que ningún Estado miembro haya alterado sus posiciones tras el referéndum, sino que cada cual habrá visto en ese resultado una confirmación de lo que ya pensaba. Para algunos es la prueba de que hay que ir más lentamente en la integración, y para otros de que es preciso perfeccionar la Unión económica. Hace bien nuestro país en estar dentro de este último grupo.
Gustavo Chozas Vinuesa. Funcionario del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado y antiguo alumno del Máster en Unión Europea del Instituto Universitario de Estudios Europeos
