-Salvador Sánchez Tapia-
De todos los ámbitos que conforman el proyecto de integración europea articulado en el Tratado de la Unión Europea (TUE), el de seguridad y defensa es, quizás, el que menos avances ha experimentado. No es sorprendente; la provisión de seguridad es la última razón de ser de los Estados y, por tanto, la función que más remisos son a ceder.
Aunque la idea de mejorar la integración europea en defensa es anterior al TUE, es en el mismo en el que encuentra su formulación escrita con el nombre de Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), componente de una más amplia Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).
La PCSD ofrece un equilibrio de ambición y pragmatismo. Por un lado, nace urgida por la evidencia de que la Unión debe reforzar su cooperación en el ámbito de la seguridad si pretende aspirar a mantener en la escena internacional la influencia que le corresponde por razones históricas, económicas, o demográficas, y delinea en el Tratado el ambicioso horizonte de lograr en el futuro una “defensa común” cuyas dimensiones y alcance deja sin dibujar. Por otro lado, y en un ejercicio de realismo, el TUE diseña una PCSD de alcance y objetivos limitados que no son sino el denominador común aceptado por todos los estados miembros sobre el cuál edificar una cooperación cada vez más amplia y estrecha.
La PCSD nace atrapada entre las tensiones de la ambición y de lo posible. En esas tensiones residen sus limitaciones, muchas de las cuales aparecen recogidas de forma explícita en el articulado del TUE. La primera es geográfica y atañe a los tipos de misiones para las que la cooperación dentro del marco de la PCSD está pensada. Así, el TUE limita la cooperación a misiones fuera de la Unión que tengan por objetivo el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos, y el fortalecimiento de la seguridad internacional.
La segunda se refiere a los medios. La UE no dispone de medios propios con los que poner en práctica la PCSD, sino que, tal como recoge el Tratado, depende en su totalidad de las capacidades proporcionadas por los Estados miembros.
Un tercer elemento limitativo es el que se refiere a la relación del proyecto con la Alianza Atlántica, aspecto divisivo sobre el que los Estados miembros no se muestran unánimes; mientras algunos enfatizan la necesidad de dotar a la UE de una capacidad autónoma de defensa al margen de la OTAN, otros conciben su seguridad como indisolublemente ligada a la Alianza y, de forma más concreta, al paraguas de seguridad norteamericano. De forma pragmática, el TUE ha recogido la premisa de que el desarrollo de la PCSD respetará las obligaciones derivadas del Tratado del Atlántico Norte, y será compatible con la política común de seguridad y de defensa establecida en dicho marco.
Puede pensarse que el Brexit ha despejado obstáculos al avance de la PCSD, al eliminar de la ecuación a un país tan inequívocamente atlantista como el Reino Unido. Sin embargo, incluso sin Gran Bretaña, la UE se halla lejos del consenso sobre esta cuestión porque subsiste dentro de ella un grupo de naciones que basan su defensa en las garantías de seguridad que ofrece la OTAN y que se opondrán a cualquier intento de debilitarla, y porque algunos Estados miembros han decidido mantenerse al margen de la PCSD.
Recientes cambios en el entorno estratégico global han coadyuvado, sin embargo, al impulso experimentado por la PCSD en el último lustro. La reaparición en la escena internacional de una más asertiva Rusia; la inestabilidad en el Mediterráneo y en Oriente Medio; la intensa actividad del terrorismo de raíz islamista en el Sahel; la actitud de China en la escena internacional; la insistencia del presidente Trump en forzar a los aliados europeos a comprometerse más seriamente en el sostenimiento de su propia defensa; o la creciente presión de la inmigración ilegal sobre las fronteras exteriores de la UE, son sólo algunos de los muchos elementos que contribuyen a dar un cierto sentido de urgencia al refuerzo de la cooperación en seguridad y defensa.
A pesar de las limitaciones y de las dificultades, algunas de ellas tan importantes como la profunda crisis financiera de 2008, la PCSD ha registrado importantes avances desde su formalización, recibiendo un importante impulso a partir de 2016, año en el que el anuncio británico de abandonar la UE forzó a los Estados miembros a apuntalar el proyecto de la Unión en la Cumbre de Bratislava, en la que se comprometieron a reforzar la cooperación en materia de seguridad exterior y defensa.
Diversas iniciativas han nacido al amparo de este impulso. En 2017, por ejemplo, el Consejo acordó crear una Capacidad Militar de Planificación y Ejecución dentro del Estado Mayor de la UE; los Grupos de Combate –Battlegroups– de la UE se han visto reforzados, asumiendo la Unión, además, su despliegue como coste común; en 2020, la PCSD mantiene diecisiete misiones exteriores abiertas, con más de treinta realizadas desde 2003. En definitiva, aunque aún se esté lejos del final, en los últimos años se han producido avances impensables tan solo hace unos pocos años.
Este impulso se ha visto facilitado, sin duda, gracias al mecanismo de cooperación estructurada permanente (PESCO) previsto en el TUE, que permite avanzar más rápido en la cooperación a los Estados miembros que estén dispuestos a ella, sin necesidad de esperar al consenso de todos. Iniciado en 2017, el mecanismo PESCO daba cobertura en 2019 a más de cuarenta y siete proyectos de cooperación.
La Unión no tiene otro camino que el de avanzar hacia una mayor integración, también en el ámbito de la defensa, si quiere continuar siendo un actor relevante e influyente en el orden mundial que parece estar configurándose. Los costes asociados a la seguridad y la defensa son cada vez mayores y menos asumibles por los estados aislados, y los ejércitos nacionales, cada vez menos sostenibles económica y demográficamente.
Avanzar en la PCSD, sin embargo, más allá de una necesidad, constituye una oportunidad. Si se construye sobre cimientos sólidos, una mayor integración hace a los estados miembros más seguros y fuertes; les da acceso a capacidades que no podrían tener sin ella; permite un gasto de defensa más eficiente en el que se reduzcan redundancias y se cubran lagunas de forma conjunta; o beneficia el desarrollo de una industria de defensa tecnológicamente avanzada y autónoma que aproveche la sinergia de la cooperación y las ventajas del enorme mercado europeo.
La defensa europea será lo que los europeos quieran que sea. La ambición última manifestada en el TUE y los mecanismos de cooperación en él establecidos permiten avanzar tanto como los Estados deseen. Para ello, no obstante, es necesario un sólido liderazgo que impulse el proyecto con amplitud de miras; dando cabida a las diferentes sensibilidades de los europeos en materia tan vital como esta; construyendo -y no destruyendo- sobre la arquitectura actual, que tanta paz y prosperidad ha generado al continente; y consciente de la importancia de la grandeza del objetivo final.
Salvador Sánchez Tapia, General de Brigada de Infantería.
