– José Ramón Canedo –
Tiempo antes de la pandemia de COVID, el Eurobarómetro [1] mostraba una opinión pública mayoritariamente favorable a permitir a la Unión Europea aumentar su capacidad de intervención en asuntos de salud y seguridad social. La presente crisis sanitaria no ha hecho sino ratificar ese sentimiento [2]. Sin embargo, simultáneamente, se han oído voces críticas con lo que se ha considerado una escasa implicación de la Unión en la gestión de este asunto, lo que podría derivar de una percepción errónea de las capacidades actuales a su disposición.
El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), en su artículo 2, recoge las categorías de competencias que han sido conferidas a la organización por sus Estados miembros –exclusivas, compartidas o de apoyo, coordinación o complemento-. Por su parte, los artículos 3, 4 y 6 del mismo texto enumeran los campos concretos en los que la UE ejerce cada una de esas categorías de competencias. Es igualmente importante recordar que, en virtud del principio de subsidiariedad, en los asuntos que no son de su competencia exclusiva, la UE sólo interviene cuando los objetivos perseguidos puedan alcanzarse mejor a escala de la Unión, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida. Además, con independencia de si un asunto es de su competencia exclusiva o no, la acción de la UE debe ser proporcional a los objetivos que se pretenden alcanzar.
La salud, como tal, aparece mencionada en dos de esas categorías. Así, en el grupo de las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros figuran “los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública, en los aspectos definidos en el presente Tratado” (art. 4, letra k TFUE). Por su parte, en el grupo de competencias de apoyo, complemento o coordinación se encuentra “la protección y mejora de la salud humana” (art. 6, letra a TFUE). Es importante resaltar el hecho de que, en esta última categoría, la UE no puede sustituir la competencia de los Estados ni puede exigir que éstos armonicen sus legislaciones (art. 2.5 TFUE).
El desarrollo de la “política de salud pública de la UE” lo vamos a encontrar en el art. 168 TFUE, que constituye por sí solo el Título XIV de la Parte Tercera del Tratado. Sin embargo, en otras disposiciones de ese Tratado se menciona de igual forma la salud. Con carácter general, por ejemplo, se establece que la Unión deberá perseguir, en cualquiera de las acciones y políticas, un nivel elevado de protección de la salud humana (art. 9 TFUE), objetivo que se repite en políticas concretas como la de protección de los consumidores (art. 169 TFUE) o la de medio ambiente (art. 191 TFUE) o en la normativa UE que tenga por objeto la aproximación de las normas estatales con impacto en el establecimiento y funcionamiento del mercado interior (art. 114.3 TFUE) y que se refuerza a través de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (art. 35 Carta). Además, se reconoce a los Estados la posibilidad de limitar, por razones de salud pública, libertades europeas básicas como la de mercancías (art. 36 TFUE), la de trabajadores (arts. 45.3 y 202 TFUE) o la libertad de establecimiento (art. 52 TFUE) o de prestación de servicios (art. 62 TFUE).
En los asuntos que no son de su competencia exclusiva, la UE sólo interviene cuando los objetivos perseguidos puedan alcanzarse mejor a escala de la Unión
Cuando los Estados acordaron la redacción del citado art. 168, cuyo origen se encuentra en el Tratado de Maastricht (1992), fueron extremadamente cuidadosos a la hora de preservar sus competencias para diseñar sus propias políticas nacionales de salud así como sus servicios sanitarios y de atención médica, lo que incluye decidir las modalidades de gestión y financiación.
Como consecuencia, los Estados sólo permiten la acción de la UE en materia de salud pública con objeto de complementar la acción estatal, de fomentar la cooperación y la coordinación de la intervención de los Estados y con países de la fuera de la Unión. Los objetivos a perseguir con esa acción serán la mejora de la salud pública, la prevención de las enfermedades humanas y la elusión de las fuentes de peligro para la salud física y psíquica. Para ello, la intervención de la UE se centrará en la lucha contra las enfermedades más graves y ampliamente difundidas, apoyando la investigación de su etiología, de su transmisión y de su prevención, así como la información y la educación sanitarias; en la vigilancia de las amenazas transfronterizas graves para la salud, la alerta en caso de tales amenazas y la lucha contra ellas (inciso incorporado a los Tratados con la reforma operada en 2009), y en cooperar en la reducción de los daños a la salud producidos por las drogas, incluidas la información y la prevención.
Sin embargo, las instituciones habían llevado a cabo acciones específicas, más o menos dispersas, relacionadas con la salud desde relativamente pronto, con ejemplos como un programa de acción [3] de las Comunidades Europeas contra el cáncer o la adopción de una cartilla sanitaria europea de urgencia [4], ambas de 1986. A fin de organizar tal intervención y de dotarla de mayor coherencia, tras una primera Resolución del Consejo y de los Ministros de Sanidad reunidos en Consejo de 27 de mayo de 1993 relativa a las futuras acciones en el ámbito de la salud pública, la UE ha adoptado hasta hoy tres programas de acción en el ámbito de la salud, para los períodos 2003-2008, 2008-2013 y 2014-2020.
El último de estos programas de acción fijó cuatro ejes de acción para el período: a) promover la salud, prevenir las enfermedades y fomentar entornos que propicien estilos de vida saludables; b) proteger a los ciudadanos de la Unión de las amenazas transfronterizas graves para la salud; c) contribuir a unos sistemas sanitarios innovadores, eficientes y sostenibles; y d) facilitar el acceso de los ciudadanos de la Unión a una asistencia sanitaria mejor y más segura. La dotación presupuestaria del programa cercana a los 450 millones de euros para siete años, es decir, el 0,04 % del marco financiero plurianual para el mismo período.
En relación con la pandemia de COVID 19, la Unión ha utilizado alguno de los instrumentos que esa política de salud pública le ofrece. Por ejemplo, ha gestionado varias compras conjuntas de material sanitario, basándose en una Decisión [5] adoptada ya en 2013 sobre las amenazas transfronterizas graves para la salud. En el ámbito de la recopilación y diseminación de información fiable, ha jugado un papel relevante el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades (ECDC), operativo desde 2005 con la misión de misión identificar, determinar y comunicar las amenazas actuales y emergentes que representan para la salud humana las enfermedades transmisibles. Para 2021, está previsto que la nueva acción EU4Health [6] empiece a financiar proyectos destinados a reforzar la capacitación europea para hacer frente a crisis sanitarias.
No obstante, la acción de la Unión con impacto en la salud pública desborda ese estrecho marco del art. 168 TFUE. La pandemia de COVID-19 ha permitido hacer visible que la acción UE en favor de la salud pública puede de igual modo basarse en otras competencias de las que dispone. Así, la Comisión Europea recomendó [7] a los Estados miembros aplicar una restricción temporal de viaje a todos los viajes no esenciales de terceros países al espacio UE, decisión que fue adoptada el 17 de marzo de 2020 y que ha sido renovada posteriormente. De igual forma, la UE ayudó a la repatriación de ciudadanos europeos bloqueados en terceros países, a través del Mecanismo de Protección Civil de la Unión. De este Mecanismo forma parte la reserva de rescEU, que ha permitido a los Estados miembros dotarse de equipos médicos, como respiradores y mascarillas protectoras. Más recientemente, la Comisión Europea ha firmado varios contratos con empresas farmacéuticas a fin de que los Estados miembros dispongan en su momento de las oportunas vacunas, financiados a través del Instrumento para la Prestación de Asistencia Urgente [8], activado al efecto.
La Presidenta de la Comisión, en su discurso sobre el estado de la Unión recientemente pronunciado, ha demandado mayores poderes para la UE en materia de salud. La cuestión será determinar qué nuevas capacidades ofrecer a la UE para que evite los reflejos individualistas observados en algunos países y cómo conseguir que esos reflejos no bloqueen el funcionamiento de las instituciones comunes o la puesta en práctica de las decisiones adoptadas en su seno.
Listado de referencias
[1] EUROPEAN PARLIAMENT (2018). Delivering on Europe. Citizens’ view on current and future EU action. Eurobarometer survey 89.2 of the European Parliament. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/at-your-service/files/be-heard/eurobarometer/2018/delivering_on_europe_citizens_views_on_current_and_future_eu_action/report.pdf [2] EUROPEAN PARLIAMENT (2020). Uncertainty |EU |Hope. Public opinion in times of COVID 19. Kantar. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/at-your-service/files/be-heard/eurobarometer/2020/public_opinion_in_the_eu_in_time_of_coronavirus_crisis_2/en-covid19-survey2-key-findings.pdf [3] DIARIO OFICIAL DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (1986). NºC 184/19. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:41986X0723(04)&from=ES [4] DIARIO OFICIAL DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (1986). NºC 184/4. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:41986X0723(02)&from=ES [5] DIARIO OFICIAL DE LA UNIÓN EUROPEA (2013). Decisiones I. 293/1. Disponible en: https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/preparedness_response/docs/decision_serious_crossborder_threats_22102013_es.pdf [6] COMISIÓN EUROPEA. EU4Health 2021-2027 – Una visión de una Unión Europea más sana. Disponible en: https://ec.europa.eu/health/funding/eu4health_es [7] COMISIÓN EUROPEA (2020). COVID-19: Restricción temporal de los viajes no esenciales a la UE. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0115&from=ES [8] DIARIO OFICIAL DE LA UNIÓN EUROPEA (2016). Reglamento L. 70/1. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2016/369/oj/spa
José Ramón Canedo, profesor de Derecho en la Universidad de Deusto.
