-Pablo Rivera-
La noción de la Unión Europea como un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia va más allá de la mera aportación de recursos y medios para la consecución de un objetivo, al modo en que suelen diseñarse los acuerdos y convenios de colaboración internacionales. Muy al contrario, constituye el compromiso político, institucional y estructural de vincular unos valores a un territorio común, caracterizándolos como una unidad inseparable, y de regir las relaciones entre los Estados que los comparten con vistas a su consolidación, profundización y desarrollo integrador.
La Justica ocupa en este Espacio un papel central, en cuanto elemento informador y habilitador de la Libertad y la Seguridad: la apertura y gestión de las fronteras (interiores y exteriores), el respeto y protección de los derechos individuales, así como el inexcusable cumplimiento de la Ley en todo el continente no pueden entenderse sin un sistema eficaz de cooperación judicial. Y éste, a su vez, sólo resultará verdaderamente operativo si los instrumentos sobre los que se fundamenta se refuerzan y consolidan definitivamente.
En consecuencia, si aspiramos al fortalecimiento de la Justica como valor esencial de la Unión Europea, nuestro enfoque de actuación debe ser inductivo: la mejora de los instrumentos concretos e inmediatos repercutirá en el modelo de cooperación judicial y, éste, por su parte, en la Justicia como valor europeo general y transversal.
Analicemos a estos efectos en la orden europea de detención y entrega o euroorden, el innegable motor de la cooperación judicial en materia penal. Desde su creación en 2002, este instrumento permite que cualquier juez de la Unión pueda requerir a los órganos jurisdiccionales de otros Estados miembros la detención y entrega de una persona que se encuentra en su territorio con vistas al ejercicio de acciones penales o la aplicación de penas pendientes. Se trata de un modelo de extradición sin precedentes ni equivalentes en el resto del mundo: una figura basada en las relaciones exclusivamente judiciales, sin intervención política, caracterizada por la celeridad y simplicidad del procedimiento y sustentada sobre el principio de reconocimiento mutuo, la confianza recíproca y la colaboración activa y de buena fe.
No obstante, la euroorden es también un instrumento imperfecto y mejorable. En los últimos años se han dado casos que han puesto en duda o riesgo algunas de sus características y principios esenciales. Por un lado, el asunto del “procés” catalán y los políticos prófugos denota que la actual configuración de la euroorden no responde adecuadamente en supuestos en que solicita la entrega por delitos complejos (como la sedición y la rebelión) y con un claro cariz político (objetivo y subjetivo); este asunto ha demostrado, además, que no existe una definición clara de los límites a que están sujetos los órganos de emisión y, en especial, de ejecución en aspectos clave como la discrecionalidad en la denegación de las euroórdenes o como la capacidad para que uno de los órganos juzgue el valor de las resoluciones dictadas por el otro o, incluso, su competencia para conocer del caso. Por otro lado, la denegación de diversas euroórdenes emitidas por Polonia (inmersa en un cuestionable proceso de reforma del poder judicial que podría ponen en peligro la independencia de éste y, por tanto, la tutela judicial de las personas requeridas) pone de manifiesto el peligro de una ruptura generalizada de la confianza entre los Estados miembros y sus órganos jurisdiccionales que podría derivar en una denegación automática de las euroórdenes y la suspensión de la cooperación judicial.
En este sentido, la mejora de la euroorden exige, en nuestra opinión, llevar a cabo acciones concretas que aborden de manera directa los problemas identificados en los últimos años. Estas tareas deben impulsarse desde el ámbito político (sin que ello rompa con la naturaleza puramente judicial de la euroorden) y, por supuesto, desde el ámbito jurisdiccional.
Desde este último, resulta imprescindible fomentar el empleo de la cuestión prejudicial. La ejecución (y también la emisión) de las euroórdenes implica numerosas decisiones complejas que los órganos jurisdiccionales, en ocasiones, tienden a llevar a cabo sin resolver todas sus dudas y dificultades. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, a través de las cuestiones prejudiciales, no sólo resuelve estas dudas (facilitando la actuación de los jueces nacionales) sino que interpreta y aclara la normativa reguladora de la euroorden, fijando en lo sucesivo las obligaciones, reglas y límites a que están sujetos los órganos de emisión y ejecución[1]. Así, gracias a una cuestión prejudicial sabemos que la cooperación judicial, la legitimidad del órgano jurisdiccional de emisión y la ejecución de una euroorden no pueden suspenderse por la presunción de deficiencias generalizadas en la independencia judicial del Estado emisor salvo en los casos en que se compruebe concreta y precisamente que éstas afectarán al proceso penal a que se someterá a la persona requerida[2].
Por otro lado, desde el ámbito político, deben priorizarse y reforzarse los principios de reconocimiento mutuo y confianza recíproca con el fin de fomentar un sistema de cooperación más integrado y automático en el que la exigencia de la doble incriminación (la necesidad de que las legislaciones penales de los Estados emisor y ejecutor califiquen los hechos como delito) sea cada vez más limitada. Para ello, proponemos la aprobación de actos políticos (sea mediante la revisión de la Decisión Marco 2002/584/JAI o mediante instrumentos complementarios) que consoliden la primacía del principio de reconocimiento mutuo sobre la doble tipificación, definiendo con exactitud el alcance de los conceptos y, en particular, profundizando en la lista de delitos que permiten una entrega automática (o incluso eliminándola por completo, fomentando así un reconocimiento mutuo y una confianza recíproca sin restricciones)[3]. Esta solución evitará los problemas inherentes a las entregas por delitos complejos que no se configuran de igual manera en las legislaciones nacionales.
Las anteriores propuestas no tienen otro fin que perfeccionar un instrumento ya de por sí muy avanzado y que sin duda ha demostrado su utilidad. Porque, de nuevo, consideramos que el fortalecimiento de los valores generales y abstractos que informan y sustentan el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (en especial, este último) debe iniciarse con acciones concretas y visibles. La reforma y consolidación de instrumentos como la euroorden permitirá mejorar la cooperación entre los órganos jurisdiccionales europeos, aumentando la eficiencia de sus interacciones y su capacidad para luchar contra la criminalidad transfronteriza, culminar los procesos penales y eliminar la impunidad en la Unión. Es en la efectiva ejecución de estas acciones a través de instrumentos concretos donde reside la verdadera fuerza de la Justicia europea.
Notas a pie de página
[1] Cabe destacar, a estos efectos, la cuestión prejudicial (en forma de siete preguntas) planteada por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo mediante Auto de 9 de marzo de 2021 (Causa especial núm.: 20907/2017; Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Llarena Conde). La cuestión prejudicial es consecuencia de la denegación de la euroorden dictada contra uno de los prófugos en el asunto del “procés” catalán. Con ella se aspira a que se determine si los órganos de ejecución tienen capacidad para evaluar la competencia para conocer del caso del órgano de emisión y, además, a que se fije cuál es la manera de concluir que existe el riesgo de vulneración de derechos fundamentales en el Estado de emisión.
[2] Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 17 de diciembre de 2020, asuntos acumulados C‑354/20 PPU y C‑412/20 PPU. Como expone el Tribunal, sin este examen “en dos etapas”, la presunción de las deficiencias en la independencia judicial del Estado emisor llevaría a la automática denegación de todas sus euroórdenes que derivaría en un elevado riesgo de impunidad de las personas reclamadas. Por ello, concluye, la suspensión generalizada del instrumento de cooperación judicial sólo sería posible en el marco de una violación grave y persistente de los principios de la Unión por el Estado emisor y la activación, por el Consejo Europeo y el Consejo, del mecanismo previsto en el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea.
[3] En este sentido, resulta muy significativa la Resolución del Parlamento Europeo, de 20 de enero de 2021, sobre la aplicación de la orden de detención europea y de los procedimientos de entrega entre Estados miembros (2019/2207(INI)), en especial las evaluaciones y recomendaciones recogidas en sus apartados 5, 11, 13, 18, 45 y 46.
Pablo Rivera, consultor en Novadays, jurista y politólogo.
