– Patrícia Lisa –
Una nueva agenda para la ciudadanía europea: el derecho de circular y residir, como ejemplo
La ciudadanía europea, creada por el Tratado de Maastricht, fue uno de los momentos más ambiciosos del proyecto político de integración europeo. Por aquel entonces, la confianza en el pos-soberanismo y en la cooperación basada en la confianza mutua y en la solidaridad entre los Estados estaba en su apogeo.
Con base a ello, la política de cohesión y los mecanismos de armonización, acorde con los principios de igualdad y de la no discriminación, equipararían estándares y nivelarían las condiciones socioeconómicas de los europeos, sus ciudadanos, en un espacio sin fronteras[1] y con una moneda única.
La ciudadanía europea está fundada en este ideario. Es un ofrecimiento por membresía (de pertenecía al club) por parte de los autores de los Tratados a sus nacionales. Se trata de una figura suy generis; entre un coyunto autónomo de derechos y una dimensión política poco definida. Anclada en el “viejo constitucionalismo del mercado único y del orden jurídico supranacional”[2], su significado político no ha tenido un avance similar. La ampliación de sus derechos en las sucesivas revisiones de los Tratados, legislación derivada y la labor (muy proactiva) de la jurisprudencia del Tribunal, no ha aún definido lo que es un ciudadano de una euro-política.
La coyuntura del cambio de milenio tampoco favoreció a su desarrollo. A golpe de crisis (eurozona, refugiados y migratoria, pandemia, guerra) la UE se viene dedicando a resolver asimetrías y diferencias– algunas irreconciliables – supeditadas al ideario del pragmatismo funcionalista.
El contexto de incertidumbre europea y mundial en el que España va a ejercer su quinta presidencia rotativa del Consejo de la UE aconseja el realismo y pragmatismo a la hora de avanzar reformas en estos temas (si bien que deseables).
La Agenda Estratégica , aprobada por el Consejo Europeo, guía la labor de las instituciones europeas para el presente ciclo político-institucional (2019-2024). Proteger a los ciudadanos y sus libertades está a la cabeza de sus cuatro prioridades. El enfoque es claramente protector del statu quo “la UE defenderá los derechos y las libertades fundamentales de sus ciudadanos, reconocidos en los Tratados”.
Tras la aprobación de esta Agenda, la COVID-19 ha imprimido nuevos desafíos al ejercicio de estos derechos. El cierre descontrolado de las fronteras puso de manifiesto la debilidad del sistema Schengen y del sistema de libre circulación. Su alto valor simbólico ha sido valorado por pocos[3], pero los desafíos de la recuperación de la pandemia y los riesgos de aumento de la desigualdad por el agravamiento de las condiciones socioeconómicas coloca nuevos desafíos a la movilidad de los ciudadanos europeos. La UE no puede desatenderlos.
El derecho de los ciudadanos europeos de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros (artículos 20º, n. 2.b y 22º del TFUE), sigue siendo una de las piezas fundamentales y más desarrolladas del abanico de los derechos de la ciudadanía y la más valorada por sus ciudadanos [4].
Este debate debería ser llevado a la agenda europea de forma amplia, actualiza y articulada. El Consejo estará en condiciones de aprobar buenas practicas y recomendaciones al respecto. Además, esa labor se conjuga con la iniciativa en curso en la Comisión[5] para publicar nuevas directrices sobre la libertad de circulación. El hecho de que la Comisión haya tardado más de una década en su actualización demuestra bien la necesidad de este debate.
Más allá de la compleja relación entre la libertad de circulación de trabajadores y prestadores de servicios con la ciudadanía europea, las cuestiones relacionadas con la informalidad laboral o las medidas de inclusión en el país de destino deberían ser uno de los elementos de esta agenda.
Muchas veces, las medidas de inclusión o de apoyo a la integración de los migrantes no distinguen entre los nacionales de países terceros y los ciudadanos europeos que ejercieron su derecho de circulación, llamados ciudadanos móviles. El agravamiento de las condiciones de vida vuelve más necesario pensar en estas medidas. Se debería atender también a la especificidad de estos ciudadanos móviles con soluciones de discriminación positiva.
Asimismo, se podría conectar mejor el amplio abanico de políticas europeas relacionadas con el ejercicio del derecho de libre circulación. Por ejemplo, las medidas adoptadas en el pilar social europeo (sueldo mínimo, medidas de transparencia salarial, protección social transfronteriza, etc.), tiene conexiones evidentes con la ciudadanía. Su mayor articulación dará mayor visibilidad a ambos estatutos de derechos, los actualiza y contribuye a acercar la UE de la vida de sus ciudadanos.
En definitiva, treinta años después de su creación, estamos aún lejos de una ciudanía europea que sea el “… estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros”[6], tal como ha aspirado el Tribunal europeo. Actualizar su agenda, poner en evidencia sus múltiples dimensiones y interconectarla con otras políticas es otro pequeño paso en esa dirección.
[1] Tres años de la aprobación del Tratado de Maastricht, la Convención de Aplicación del Acuerdo de Schengen (CAAS) ha entrado en vigor, en marzo de 1995. La libre circulación de personas en el espacio interior sin fronteras se ha vuelto efectiva entre sus cinco estados fundadores (Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Alemania y Francia) a los que se sumaron España y Portugal. [2] Shaw, Jo, “Citizenship: contrasting dynamics at the interface of Integration and Constitutionalism”, in The evolution of EU Law, Paul Craig And Gráinne De Búrca, 2nd ed , p. 597. [3]Patrícia Lisa , “Fronteras y Schengen: la importancia de los buenos ejemplos”, blog del Real Instituto Elcano, publicado, el 10 de junio de 2020. [4] Por ejemplo, los Eurobarómetros de primavera de 2019 n. 91 y los Especiales ns. 486 e 485, respectivamente, de 2019 y 2020. [5] Las últimas Directrices son de 2009, COM (2009) 313 final. De acuerdo con el Informe sobre la Ciudanía europea de 2020, p. 23, su revisión está pendiente de presentación por la Comisión. [6] Caso Grzelczyk, C-184/99 Grzelczyk v Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-La-Neuve [2001] ECR-I 6193, [31].
Patrícia Lisa, doctoranda en el Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones de la Universidad Pontificia de Comillas.
Este artículo se incluye dentro del proyecto “Propuestas para la presidencia española de 2023: Ciudadanía europea, democracia y participación“.
