El modelo etnocrático bosnio. Las claves políticas nacionales e internacionales

-Miguel Roán-

Introducción

El sistema político bosnio es uno de los modelos de gestión pública más complejos del mundo, debido a su naturaleza federal, consocional y posbélica (Kasapović, 2005). Resulta necesario abordar la naturaleza de su aparato estatal para entender los desafíos que afronta en la actualidad. La Constitución bosnia se encuentra inserta en el General Framework Agreement for Peace in Bosnia-Herzegovina, conocido generalmente como los “Acuerdos de Dayton”. Estos acuerdos son un armisticio que puso fin a la guerra (1992-1995) y que diseñaron la estructura política del actual Estado bosnio. Entonces, el planteamiento era abordar la gestión del conflicto, una vez la guerra provocó más de 100.000 víctimas mortales y casi 2 millones de desplazados. Desde esa perspectiva, el país ha logrado mantener tres décadas de paz, pero en un ambiente de escepticismo, también de tensión y crispación, con una retórica en la arena política que reverbera los términos de la guerra. Sin ignorar que el país sufre los problemas transicionales característicos de los países posyugoslavos (deficiente justicia transicional, corrupción, privatizaciones fraudulentas, migración, inseguridad jurídica, abusos de poder, control mediático…)

Existe un consenso sobre los riesgos que entraña la reformulación de dichos acuerdos. La principal característica del funcionamiento estatal bosnio es su naturaleza consocional. El objetivo de este modelo fue garantizar la representatividad de los tres denominados grupos constituyentes, repartidos entre bosníacos, serbios y croatas, tal como reza el preámbulo de la Constitución bosnia. Según el Censo Oficial de 2013, la población bosníaca suma un 50,1 % de la población, la serbia el 30,8 % y la croata el 15, 4%, y las otras minorías un 3,7 %. Con ello se distribuía el poder político y se les obligaba a buscar soluciones de consenso en la gestión pública (power sharing). Pero, mediante este modelo, la titularidad de la soberanía nacional quedaba fragmentada entre los tres grupos y se centraba en los colectivos nacionales y no en la voluntad de todos sus ciudadanos. Tal como desarrolla Asim Mujkić, BH es una “etnópolis”, “caracterizada por la prioridad política del derecho a la autodeterminación del grupo étnico sobre el derecho a la autodeterminación del ciudadano, donde la membresía del ciudadano en una comunidad política está determinada por su membresía a una comunidad étnica” (Mujkić, 2007, p. 116). De hecho, el sistema bosnio determina la existencia del “interés vital nacional”, que permite a los pueblos constituyentes imponer su veto en las sesiones parlamentarias, lo que implica el bloqueo o la ralentización de la actividad del poder legislativo (Piacentini, 2020). Por otro lado, todavía existe la institución de la Oficina del Alto Representante, nombrado para garantizar el cumplimiento de los Acuerdos de Dayton, atribuido con los “Poderes de Bonn” (desde 1997), que le capacitan para imponer enmiendas a las leyes o destituir a funcionarios públicos. Su presencia es una de las pruebas más flagrantes tanto de la falta de una soberanía nacional efectiva y completa, como también de la disfuncionalidad del Estado bosnio.

La propia división territorial del país refleja la situación de división étnica que vive el país. BH está divido administrativamente en dos entidades y un distrito. Estos son la Federación de Bosnia y Herzegovina (FBH), dividido en 10 cantones con sus propias asambleas locales, que ocupa un 51% del territorio y donde hay mayoría de población bosníaca y bosnio-croata; y la República Srpska (RS), que ocupa un 49% del territorio, y donde reside la mayoría de población serbo-bosnia. Esta distribución administrativa ha generado una segmentación de la actividad política, una vez ambas entidades funcionan con sus propios autogobiernos y como unidades electorales independientes. La actividad parlamentaria a nivel estatal se desarrolla de forma bicameral y también es una representación del modelo etnocrático bosnio, principalmente en la Cámara de los Comunes, donde solo pueden tener asiento los grupos constituyentes. Mientras que, en el Parlamento bicameral de la FBH, en la Cámara de los Comunes, se reparten los escaños entre los grupos constituyentes (23 escaños cada uno) y el grupo de los “otros” (11 escaños).  Además, la formación del gobierno de la FBH está supeditada a unas proporciones de miembros de los diferentes grupos. 

La problemática etnocrática 

Cuando el 12 de marzo de 2024, el país recibió la luz verde para iniciar las negociaciones de ingreso en la UE, hubo cierta sorpresa entre los analistas; la misma que también hubo cuando Bruselas le concedió la condición de candidato el 15 de diciembre de 2022. El inicio de la guerra en Ucrania había cambiado el sentido de la ampliación europeísta, y había pasado a interpretarse como una necesidad geopolítica de la UE en términos defensivos. No en vano, Sarajevo estaba lejos de haber cumplido con las denominadas 14 prioridades que la Comisión Europea le había impuesto en mayo de 2019. Los informes de progreso mostraban un nivel desalentador, como también de parálisis de las reformas (sobre todo en cuanto al poder judicial o la lucha contra la corrupción).

La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, declaraba a los parlamentarios europeos que “[D]esde que concedimos el estatus de candidato, BH ha dado pasos impresionantes hacia nosotros […] Se han logrado más avances en poco más de un año que en más de una década”. Un seguimiento más pautado de los cambios legislativos habidos entre 2022 y 2024 muestran tres características relevantes: las prisas con las que se han realizado (y de hecho muchos de esos cambios exigidos por las autoridades europeas se habían suavizado en la plasmación legal), que la diplomacia occidental había presionado para activar la maquinaria bosnia en virtud de las aspiraciones europeístas bosnias y las necesidades estratégicas de la UE y que la clase bosnia etno-nacionalista tiene un compromiso europeísta interesado y calculador.  

Llama la atención la luz verde por una cuestión capital desde el punto de vista del ordenamiento interno. En BH los llamados “otros” no disfrutan del sufragio pasivo, ni en la Presidencia ni en la Cámara del Pueblo. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos en sucesivas sentencias como son, entre otras, Sejdić y Finci contra ByH (27996/06 y 34836/06); Zornić contra ByH (sentencia 3681/06) y Pilav contra ByH (41939/07) ha condenado al Estado bosnio por incumplir la Convención Europea de Derechos Humanos. De hecho, ha declarado que las circunstancias actuales no son las mismas de la guerra. Al respecto, los ciudadanos bosnios que no sean bosníacos, serbios o croatas no pueden presentarse como candidatos a la Presidencia bosnia; pero la inelegibilidad también es territorial: los bosníacos y croatas que residen en la RS o los serbios que residen en la FBH no pueden presentarse tampoco a la presidencia del país. Por otro lado, los ciudadanos de la FBH solo pueden votar como presidente por un candidato bosníaco o croata, y los ciudadanos de la RS solo pueden elegir un candidato serbio a la Presidencia. En el modelo bosnio la Presidencia es rotaria, entre un líder bosníaco, serbio y croata, lo cual sustrae de su derecho de sufragio pasivo a un 4% (aprox.) de la población, como limita el derecho de sufragio activo del conjunto de la población al no poder siempre elegir la opción predilecta.

Sin embargo, las limitadas competencias de la Presidencia bosnia no generan que este sea el problema más grave. Según Kapidžić (2019), los partidos etnocráticos sacan partido de un modelo propio del autoritarismo competitivo. A las tradicionales formas del iliberalismo, basadas en el dominio de los medios, el abuso de poder o el populismo-nacionalista, hay que sumar la propia estructura administrativa bosnia, que fomenta entramados de dominio privado para los partidos nacionalistas en cada circunscripción, donde se preservan las mayorías étnicas como mecanismo compensatorio y proporcional para mantener los equilibrios étnicos. Eso permite establecer redes clientelares que no funcionan exclusivamente ad hoc para las elecciones, sino que se genera un ecosistema de control social e intercambio de favores (privilegios, información, donaciones, concesiones, bienes, dinero…) entre votantes y electores orientadas al beneficio económico. Al mismo, tiempo los partidos anti-nacionalista como el Partido Socialdemócrata, Nuestro Partido, el Frente Democrático o la Alianza Civil tienen obstáculos electorales para proyectarse en el conjunto del Estado. En comicios, donde solo participa de media la mitad de la población, el resto queda indefenso desde el punto de vista representativo y social. 

La política centrífuga y secesionista

Los nacionalismos serbio y croata en BH actúan como dos corrientes centrífugas que desestabilizan la integridad territorial bosnia. Desde el nacionalismo croata, se trata de aspirar a una tercera entidad que replique el autogobierno que los serbo-bosnios tienen en la RS (en la zona de Herzegovina), y que ha recibido el apoyo de la capital croata. Desde el nacionalismo serbio, la apuesta es todavía más elevada y con esquinas geopolíticas más serias para la arquitectura de defensa europea. Los EE.UU. y la UE han intensificado su presión sobre el líder serbo-bosnio Milorad Dodik, basado tanto en su apuesta secesionista, como en sus abiertas conexiones con Rusia. Desde el comienzo de la guerra en Ucrania, a fecha de 15 de julio de 2024, Milorad Dodik se había reunido con Vladimir Putin cinco veces. Serbia, como vecino y Estado matriz, mantiene los equilibrios entre su candidatura europea, recientemente revitalizada con un acuerdo con Bruselas sobre la prospección de litio en territorio serbio, y su tradicional alianza con Rusia en torno al paneslavismo, la religión ortodoxa y los acuerdos energéticos. Por el momento, a Belgrado le interesa la estabilidad y la seguridad en la región, mientras progresa en su relación China.

Las circunstancias políticas bosnias se han degradado desde el comienzo de la guerra en Ucrania. Este pasado 24 de julio del 2024, el Tribunal Constitucional de BH suspendió una ley electoral aprobada en abril por la Asamblea Nacional de la RS. La ley pretendía una descentralización de las competencias de Comisión Electoral Central, para que fueran gestionadas desde Banja Luka. Esta iniciativa legislativa se une a un repertorio de amagos de desconexión, entre las que se incluye negarse a cumplir con las resoluciones del Tribunal Constitucional bosnio, enfrentarse a la autoridad del Alto Representante, la celebración en la RS de la festividad de San Esteban, ignorando la condición multiétnica de la entidad, la creación de una agencia de medicamentos propia de la entidad, e incluso la formación de un ejército autónomo. Por tanto, la apertura de negociaciones con la UE se ha producido en una coyuntura bosnia donde la vertebración institucional del Estado y la cohesión nacional se encuentran manifiestamente discutidas.

Conclusiones

La preocupación principal de los bosnios se centra en las cuestiones económicas. La tendencia actual muestra que para 2070, BH perderá a más de la mitad de su población. Sin embargo, la camisa de fuerza étnica en la que sumida el país dificulta la entrada de una élite política con sentido de Estado. El sistema implantado por los Acuerdos de Dayton se ha manifestado exitoso en su objetivo de forzar la paz en BH, pero padece de un problema de fondo, que es su propia legitimidad como ordenamiento constitucional. Estos se firmaron de la mano de EE.UU., Serbia y Croacia, para luego ser sancionados por la UE y sus miembros. En la actualidad, las agendas de estos países tienen otras prioridades y no presentan una estrategia coherente y unificada para el país balcánico (Kučukalić, 2022), que no pasan por una reformulación de un sistema que necesita de un importante impulso diplomático, y compromiso de la élite local (por ahora inexistente), para una ejecución que implicaría importantes riesgos para la seguridad regional y continental, mucho más en el contexto de la agresión rusa a Ucrania. 

Miguel Roán es balcanólogo y director de Balcanismos

Este artículo forma parte del proyecto Hablamos de Europa, financiado por el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación del Gobierno de España.

 

BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES:

LIBROS Y PUBLICACIONES ACADÉMICAS:

• Kapidžić, Damir. (2019). “Subnational Competitive Authoritarianism and Power-Sharing in Bosnia and Herzegovina”. Southeast European and Black Sea Studies, 20(1), 81-101. https://doi.org/10.1080/14683857.2020.1700880
• Kasapović, Mirjana. (2005) “Bosnia and Herzegovina: Consociational or Liberal Democracy?” Politička Misao. XLII(5), 3–30
• Kučukalic, Esma. (2022). “From Frozen to Latent Conflicts. Is a New EU Paradigm for Bosnia and Herzegovina Urgent?”. Środkowoeuropejskie Studia Polityczne, 3, 105-124.
• Mujkić, Asim. (2007). We, Citizens of Ethnopolis. Constellations, 14(1), 111-128. https://DOI: 10.1111/j.1467-8675.2007.00425.x
• Petke Sven, Petzke, Jan, Kalbe, Sebastian, y Garcia Čaušević, Sharin (2023, 26 de julio) “Demographic Development in Bosnia and Herzegovina. Konrad Adenauer Stiftung” https://www.kas.de/en/country-reports/detail/-/content/demographische-entwicklung-in-bosnien-und-herzegowina
• Piacentini, Arianna. (2020). ““Nonaligned Citizens”: Ethnic Power-Sharing and Nonethnic Identities in Bosnia Herzegovina. The Case of Sarajevo”. Nationalities Papers, 48(4), 707-720. https://doi:10.1017/nps.2019.61
• Vibrant Information Barometer. (2023). Bosnia and Herzegovina. https://www.irex.org/files/VIBE-2023-bosnia-and-herzegovina.pdf

ARTÍCULOS DE PRENSA Y OTROS:

• Armatović, Šejla (2024, 12 de marzo) “Von der Leyen says EU should open membership talks with Bosnia. Poltico”. https://www.politico.eu/article/von-der-leyen-announces-eu-should-open-membership-talks-bosnia/
• Comisión Europea A. Bosnia y Herzegovina. https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/enlargement-policy/bosnia-and-herzegovina_en
• Comisión Europea B. Bosnia y Herzegovina https://www.consilium.europa.eu/en/policies/enlargement/bosnia-herzegovina/
• Comisión Europea C. Bosnia y Herzegovina https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/bosnia-and-herzegovina-report-2023_en
• Constitución de la Federación de Bosnia y Herzegovina.
• Constitución de la República de Bosnia y Herzegovina (1995)
• Djokic, Aleksandar. (2024, 29 de agosto). “Lithium race: How Serbia is balancing its interests between EU demands and China’s influence”. Euronews. https://www.euronews.com/business/2024/08/29/how-one-of-serbias-biggest-investors-could-put-eu-economic-goals-at-risk
• ECHR. (2016, 9 de junio) Pilav v. Bosnia and Herzegovina https://www.eods.eu/elex/uploads/files/5c46fbe3ef1e7-CASE%20OF%20PILAV%20v.%20BOSNIA%20AND%20HERZEGOVINA.pdf
• ECHR. (2013, 14 de marzo). Zornić v. Bosnia and Herzegovina. https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-118471%22]}
• ECHR.  (2009, 22 de diciembre). Sejdić and Finci v. Bosnia and Herzegovina. https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-96491
• Oficina del Alto Representante de Bosnia y Herzegovina (decisiones). https://www.ohr.int/decisions-of-the-high-representative/
• General Framework Agreement for Peace in Bosnia-Herzegovina. OSCE. https://www.osce.org/bih/126173#:~:text=The%20General%20Framework%20Agreement%20for,1995%2C%20and%20formally%20signed%20in
• International Crisis Group. (1997). “Going Nowhere Fast: Refugees and Internally Displaced Persons in Bosnia and Herzegovina” (Report No. 23). https://www.crisisgroup.org/sites/default/files/going-nowhere-fast-refugees-and-internally-displaced-persons-in-bosnia-and-herzegovina.pdf. 
• International Republican Institute [IRI]. (2024). “Western Balkans Regional Poll”, February-March 2024. https://www.iri.org/resources/western-balkans-regional-poll-february-march-2024-full
• Maksimović, Dragan. (2024, 7 de junio). “Veliki srpski sabor i ruska poruka Vučiću” [El Gran Parlamento Serbio y el mensaje de Rusia a Vučić]. DW. https://www.dw.com/hr/veliki-srpski-sabor-i-ruska-poruka-vu%C4%8Di%C4%87u/a-69298120
• N1 Bosnia. (2022, 2 de diciembre). “Ustavni sud BiH ukinuo Zakon o lijekovima RS” [El Tribunal Constitucional de Bosnia y Herzegovina abolió la Ley de Medicamentos de la República Srpska]. N1 BiH https://n1info.ba/vijesti/ustavni-sud-bih-ukinuo-zakon-o-lijekovima-rs/
• N1. (2024, 24 de julio). “Ustavni sud BiH privremeno suspendovao Izborni zakon RS” [El Tribunal Constitucional de Bosnia y Herzegovina suspendió temporalmente la Ley Electoral de la República Srpska]. https://n1info.rs/region/ustavni-sud-bih-privremeno-suspendovao-izborni-zakon-rs/
• Página web del Censo Oficial de la República de Bosnia y Herzegovina (2013). http://www.statistika.ba.
• Roán, Miguel. (2023, 23 de octubre) “La ampliación de la Unión Europea a los Balcanes occidentales: urgencia y reestructuración”. CIDOB. https://www.cidob.org/sites/default/files/2024-06/295_MIGUEL%20ROA%CC%81N_CAST.pdf
• Roán, Miguel. (2024, 27 de mayo). “Estabilidad en crisis: Bosnia y Herzegovina ante su largo camino hacia la UE”. Real Instituto Elcano https://www.realinstitutoelcano.org/analisis/estabilidad-en-crisis-bosnia-y-herzegovina-ante-su-largo-camino-hacia-la-ue/
• RTV. (2019, 12 de mayo). “Dodik: Ukidanje Vojske Republike Srpske bilo greška, ali ta vojska živi” [Dodik: La abolición del ejército de la República Srpska fue un error, pero ese ejército sigue vivo]. https://rtv.rs/rsn/region/dodik-ukidanje-vojske-republike-srpske-bilo-greska-ali-ta-vojska-zivi_1016204.html