En Hablamos de Europa

-Pablo Rupérez Pascualena-

Introducción

Tras muchos años de relativo letargo la cuestión de la ampliación de la Unión Europea está de moda, aunque con un enfoque diferencial. Si en otras épocas el enfoque económico (reforzar el mercado común) o político (superar las fronteras de la guerra fría) primaba, en la actualidad avanza una visión de la ampliación con un marcado tinte geopolítico. En expresión usada por la Presidenta de la Comisión Europea, Ursula Von der Leyen, la ampliación actualmente se ha convertido en un “imperativo geoestratégico”.

En una clara referencia a la nueva Europa que está surgiendo tras la invasión de Ucrania por parte de Rusia, la Agenda Estratégica 2024-2029 aprobada en junio por el Consejo Europeo establece de forma clara que “la nueva realidad geopolítica subraya la importancia de la ampliación como una inversión geoestratégica en paz, seguridad, estabilidad y prosperidad”.

En Bruselas se habla ya de “nuevo dinamismo”, y de un “renewed momentum”, un impulso renovado para la ampliación. Pero teniendo en cuenta la complejidad política y técnica de la ampliación, y la necesidad de que haya un alineamiento pleno entre estados miembros, instituciones europeas, y países candidatos para que pueda haber progresos, está por ver si dicho renovado impulso se podrá ir materializando en los próximos años en pasos concretos y de consideración.

Para mantener su credibilidad entre los estados miembros y sobre todo entre los países candidatos, y evitar erosiones de su imagen como las producidas en la pasada década, será necesario que la ampliación avance, y dé buenas noticias concretas y tangibles. Y tal vez la noticia más relevante de la ampliación durante la nueva legislatura europea que empieza en 2024 podría ser Montenegro.

Montenegro y la ampliación

En el panorama general de la ampliación Montenegro se ha consolidado en los últimos años como el alumno más aventajado. Con una superficie y población reducida (con solo 13.812 kilómetros cuadrados y 620.000 habitantes), y una notable diversidad étnica, pero sin conflictos internos ni de vecindad comparables a los que han afectado a otros países candidatos, desde su independencia en 2006 ha venido dando sucesivos pasos en su proceso de integración europea: es país candidato desde 2010, abrió las negociaciones de adhesión en 2012, desde 2020 ha logrado abrir todos los capítulos negociadores, e incluso en tres capítulos ha logrado ya un cierre provisional.

Aunque en ciertas cuestiones, como la cooperación regional o el alineamiento con la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE, Montenegro ha sido elogiado en los informes de progreso de la Comisión, dichos informes también han señalado de manera repetida que los obstáculos más relevantes en el camino de Montenegro hacia la UE son las cuestiones de Estado de Derecho (destacando en especial áreas como el funcionamiento de la justicia, y la lucha contra la corrupción y el crimen organizado), así como la limitada capacidad administrativa para adoptar el acervo comunitario y la lentitud de las reformas.

En las últimas Conclusiones del Consejo de la UE sobre ampliación, en diciembre de 2023, aprobadas durante la Presidencia española del Consejo de la UE, dichas cuestiones volvieron a plantearse: el Consejo celebró los progresos generales realizados hasta el momento, pero recordó la necesidad de que se produjeran avances en las cuestiones de Estado de Derecho, indicando que dichos avances son esenciales y van a determinar el ritmo general de las negociaciones de adhesión. En las Conclusiones se citaban específicamente cuestiones como el funcionamiento de los órganos judiciales, las reformas judiciales pendientes, la lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada.

Montenegro por tanto ha logrado escalar ya muchos de los peldaños del complejo proceso de ampliación, y se encontraría en las fases finales del mismo. Si se lograra avanzar en las cuestiones mencionadas (en las de Estado de Derecho en especial), la integración en la UE se vería facilitada por su tamaño y por varias características del país y de sus relaciones con el espacio euroatlántico: Montenegro ya utiliza el euro, es miembro de la OTAN, tiene un alineamiento pleno con la Política Exterior y de Seguridad Común, y ha venido mostrando estabilidad en los sectores bancario y financiero y un crecimiento constante de la economía (como han reconocido las mencionadas Conclusiones de ampliación).

La situación actual

Al igual que ha ocurrido en otros países candidatos y en otros procesos de adhesión, por desgracia la situación política interna ha afectado en los últimos años el proceso de adhesión de Montenegro a la UE. En un contexto de polarización, el país ha venido sufriendo un complejo panorama político, que incluyó períodos de bloqueo con un gobierno en funciones que no contaba con el apoyo del Parlamento, y un Parlamento incapaz de formar una clara mayoría que pudiera avanzar en las reformas que el proceso de integración europea demanda.

Actualmente, el gobierno de coalición presidido por el Primer Ministro Milojko Spajić lleva ya un año en el poder, pero las tensiones políticas persisten. Existen tensiones entre el Primer Ministro y el Presidente Jakov Milatović, ambos miembros del partido “Europa Ahora”. También se han producido tensiones en el seno de la coalición, que en su última remodelación en julio incluyó tres ministros de partidos proserbios y un ministro bosniaco. Y se han producido también tensiones con Croacia, al haberse aprobado una resolución en el parlamento montenegrino sobre el campo de concentración de la segunda guerra mundial de Jasenovac (a propuesta de los partidos proserbios).

En cualquier caso, en lo que respecta a la ampliación es de destacar que a pesar de las tensiones y diferencias en otras cuestiones el actual gobierno de coalición y el Presidente cuentan con un compromiso proeuropeo claro, y con un claro respaldo de la población al respecto (como indica el dato de que un 80% de la población apoya la entrada en la UE). El actual gobierno proeuropeo ha establecido como objetivo común la integración del país en esta legislatura europea, y ha establecido incluso una meta temporal concreta: 2028.

Se trata sin duda de un camino muy ambicioso. Para ello sería necesario avanzar en la negociación de los 30 capítulos aún abiertos, y lograr cerrarlos. Y posteriormente negociar y firmar un Tratado de Adhesión, texto de derecho primario de la UE que deberá someterse después a la ratificación de todos los Estados miembros, como establece el artículo 49 del Tratado de la Unión Europea. Difícil, pero no imposible. Si existe el necesario alineamiento entre las autoridades montenegrinas, la Comisión Europea y los estados miembros representados en el Consejo se puede considerar como factible. La Comisión habla ya de un “optimismo realista”. Por el momento el impulso dado  en los últimos meses por el actual gobierno a las reformas ha permitido desbloquear el proceso de adhesión, y celebrar dos conferencias intergubernamentales en seis meses, sin duda un hito a destacar.

La Comisión tendrá que proponer los avances, y los estados miembros tendrán que dar su apoyo unánime en el Consejo a los mismos, en especial en lo relativo al cierre de capítulos. En cualquier caso, la clave principal será probablemente la propia evolución interna del gobierno montenegrino, y en concreto de su compleja estabilidad política y de su compromiso con las reformas necesarias. Sin olvidar que no son descartables posibles tensiones interesadas, o injerencias desde el exterior para intentar entorpecer el camino europeo de Montenegro.

Conclusión: ¿28 en 2028?

En este inicio de la legislatura europea, gracias a la coincidencia de unas instituciones europeas que quieren impulsar la ampliación, y un gobierno en Podgorica claramente proeuropeo, hay una ventana de oportunidad que podría ser aprovechada para avanzar en la integración europea de Montenegro. Atrás quedaron los tiempos de la Comisión Juncker, en los que al inicio de la legislatura la propia Comisión estableció que no habría ninguna ampliación durante los siguientes cinco años.

Teniendo en cuenta la complejidad de los pasos de la adhesión, y la situación de los diferentes países candidatos, en esta legislatura no parece factible que se pueda completar ninguna adhesión, excepto la de Montenegro. La entrada de Montenegro sería por tanto una buena noticia para la población del país, pero también para la UE, y sería un claro mensaje al resto de los candidatos, ya que constituiría una prueba palpable de que la ampliación sigue siendo un proceso vivo.

Convendría también realizar un razonamiento contrafactual, es decir, pensar en qué ocurriría si Montenegro no entra en la UE. Las consecuencias serían negativas para el país, y para la región, pero también para la credibilidad de la ampliación y por ende de la UE. La incapacidad de la Unión para acoger en su seno a un país que sólo representa el 0,13% de la población total de la UE daría un mensaje muy negativo respecto a la viabilidad de la ampliación, eje fundamental del proyecto europeo tal y como fue concebido.Y sin duda alegraría a todos aquellos que quieren alimentar las retóricas antieuropeas.

Montenegro parece estar rompiendo la tendencia existente en los últimos años de estancamiento técnico en la ampliación. En los próximos meses es previsible que se produzcan nuevas conferencias intergubernamentales, y nuevos cierres de capítulos. Queda mucho trabajo pendiente, pero las negociaciones podrían entrar en “el principio del final”. Ojalá que las tensiones internas, en Podgorica y en Bruselas, y los problemas bilaterales, no hagan que el proceso quede bloqueado.

En conclusión, la ampliación necesita una buena noticia. Y esa noticia podría ser Montenegro. Pero para ello habrá que hacer avances por ambos lados, en Bruselas y en Podgorica. Será necesario mostrar por parte de todos compromiso, amplitud de miras, y exigencia técnica pero también visión política. Y sobre todo será necesario mantener un espíritu europeísta para poder avanzar, como señala el preámbulo del Tratado de la Unión Europea, en el objetivo común de “lograr una unión más estrecha entre los pueblos de Europa”.

Pablo Rupérez Pascualena es director de asuntos europeos en LLYC

Este artículo forma parte del proyecto Hablamos de Europa, financiado por el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación del Gobierno de España.

Bibliografia

  • Agenda estratégica de la UE, https://www.consilium.europa.eu/media/4aldqfl2/2024_557_new-strategic-agenda.pdf
  • La elección de Europa: Directrices políticas de la nueva Comisión europea, https://commission.europa.eu/document/download/e6cd4328-673c-4e7a-8683-f63ffb2cf648_en?filename=Political%20Guidelines%202024-2029_EN.pdf
  • Informe de progreso de Montenegro-2023, https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/montenegro-report-2023_enhttps://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/montenegro-report-2023_en
  • Conclusiones de ampliación-2023, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-16707-2023-INIT/es/pdf
  • Carta de misión de la comisaria de ampliación, Marta Kos, https://commission.europa.eu/document/download/1a2d0ad0-270d-441b-98c8-b6be364d8272_en?filename=Mission%20letter%20-%20KOS.pdf
  •  Tratado de la Unión Europea, https://www.boe.es/doue/2010/083/Z00013-00046.pdf
  • Ampliar la UE: Complejidad y posición de España, https://www.politicaexterior.com/articulo/ampliar-la-ue-complejidad-y-posicion-de-espana/

 

 

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