-Ruth Ferrero-Turrión-
Se cumple este año el 20 aniversario de la celebración del Consejo Europeo de Tampere en 1999. Fue allí desde donde se lanzó la propuesta de construir una Política de Inmigración y Asilo Común que tenía como objetivo avanzar en la construcción del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Pero tras veinte años de recorrido todavía queda mucho por hacer y por acordar.
El objetivo principal marcado entonces quedó recogido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y sus artículos 79 y 80 que rezan que “la Unión tiene como objetivo establecer un enfoque equilibrado para gestionar la inmigración legal y luchar contra la inmigración irregular.” Objetivo que se completó con el Tratado de Lisboa “las políticas de inmigración se regirán por el principio de solidaridad y reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados Miembros, también en el aspecto financiero (art. 80 TFUE).
Para intentar alcanzar estos objetivos se diseñó una concepción de política migratoria sostenida sobre cuatro elementos: 1) la necesidad de un enfoque global en la cooperación con los países de origen y tránsito; 2) el desarrollo de un sistema europeo común de asilo; 3) la importancia de garantizar un trato justo a los nacionales de terceros países residentes en la UE; y 4) la gestión eficaz de los flujos migratorios.
El trabajo desempeñado desde entonces ha sido, sin duda, arduo y complicado. Se ha avanzado lenta y tortuosamente gracias a instrumentos concretos de gestión que han marcado las líneas de trabajo a seguir. Estos han sido los Programas Plurianuales de Tampere (1999), La Haya (2004), Estocolmo (2009), El Enfoque Global de Migración y Movilidad (2011), y la Agenda Europea de Migración (2015). En todos y cada uno de ellos se han abordado con mayor o menor énfasis cada uno de los cuatro elementos esenciales. Sin embargo, el nivel de cumplimiento de los objetivos planteados en Tampere dista mucho de ser óptimo.
Es evidente que ha habido avances en los procesos de convergencia de las políticas estatales de inmigración y asilo. En el ámbito de lo procedimental, el paso de la unanimidad a la mayoría cualificada en el Consejo de las materias vinculadas con la migración legal equiparándolas a las de la lucha contra la inmigración irregular, tras la puesta en marcha del Tratado de Lisboa es, desde luego, uno de ellos. Quizás sea por esta razón, que la mayoría de los avances normativos y ejecutivos se han observado en aquellas materias que tenían relación con la gestión y el control de fronteras, tales como la política de visados o el control fronterizo. Es decir, la “protección” del Espacio Schengen que se sostiene sobre una construcción política de índole securitario y amenazante para nuestras sociedades. Nada más lejos del espíritu que invocaba Tampere.
Y, sin embargo, el control fronterizo es sólo una de las piezas que componen el diseño de la política migratoria en donde juegan un papel extremadamente relevante la gestión de la migración económica (cualificada y no cualificada), las políticas de integración o el asilo y el refugio, aspectos en los que los Estados Miembros continúan manteniendo una fragmentación de criterios difícilmente subsanable en el actual contexto. La apertura de vías legales a los mercados de trabajo europeos no parece algo descabellada cuando se escuchan, de manera recurrente, los peligros que el declive demográfico puede acarrear los sistemas del bienestar europeo. O la necesidad de involucrar a actores locales y regionales en el diseño de políticas de integración y cohesión social desde una perspectiva de la diversidad.
Pero no sólo no se producen avances en esta dirección, sino que, más bien al contrario, los Estados Miembros continúan en una peligrosa deriva de aproximación securitaria a través, no sólo del control fronterizo o el endurecimiento de los visados o de las deportaciones, sino también a la naturalización de la externalización de control a países que se sitúan en la vecindad inmediata de la Unión. Y todo ello ha sido posible gracias a la puesta en marcha de una condicionalidad negativa que utiliza instrumentos vinculados a las políticas del desarrollo tal y como se comenzó a observar en el Enfoque Global de Migración y Movilidad de 2011, sobre el que se han articulado tanto el Plan de Acción de La Valeta y el Fondo Fiduciario de Emergencia de la UE en África ya en 2015 durante la crisis humanitaria en el Mediterráneo.
Ninguna de las propuestas formuladas desde entonces favorece el optimismo. Desde luego no lo ha hecho la Comisión Juncker que se limitó a plantear la reducción de los incentivos a la inmigración irregular; a salvar vidas y proteger las fronteras; una sólida política de asilo y una nueva política de inmigración legal. Una propuesta que, una vez más, no ofrecía una visión holística e integral de fenómenos de la movilidad humana y que mostraba las debilidades de una Comisión que ha sido incapaz de convencer a los Estados Miembros de la necesidad de la adopción de una estrategia estructural y no coyuntural para abordar este tema.
La política de inmigración no se construye de manera aislada al resto de políticas públicas. Es, de hecho, una política esencial para determinar el modelo de Unión Europea que se quiere construir y, por tanto, una aproximación comprensiva de la misma, es esencial para el buen funcionamiento de nuestras sociedades. Es esencial recuperar un concepto de política migratoria poliédrica y transversal que ponga en el foco a los ciudadanos y la salvaguarda de sus derechos frente a la aproximación que presenta a la migración como una amenaza para nuestras sociedades y contra la que, por tanto, tenemos que combatir.
La externalización, la criminalización y la militarización de las fronteras no solo no acaban con la migración, sino que, además la convierten en una cuestión política que se utiliza con fines utilitarios. Es fundamental, por tanto, trabajar desde una perspectiva de derechos humanos con una aproximación integral de la cuestión migratoria desde origen, tránsito y destino de las personas en movimiento, evitando la adopción de medidas coyunturales. Entre otras cuestiones, es imprescindible, por un lado, coordinar políticas comunes en el marco europeo con el objetivo de obtener una política coherente que en lugar de generar problemas los solucione. Y todo ello teniendo siempre muy presentes las experiencias y prácticas del pasado, para no adoptar medidas que no han dado los resultados esperados en la gestión de unos flujos ordenados, pero en las que nuestros gobiernos reinciden una y otra vez. La política migratoria no es acabar con la migración sino aprender a gobernarla.
Ruth Ferrero-Turrión. Universidad Complutense de Madrid.
