–Beatriz Pérez de las Heras–
La política medioambiental de la Unión Europea (UE) constituye una de las áreas de mayor desarrollo normativo e impacto socioeconómico de los últimos años. Sus inicios se remontan a 1972, coincidiendo con la primera conferencia de Naciones Unidas (NU) sobre medio ambiente. Desde entonces, la UE ha participado activamente en las negociaciones internaciones sobre cuestiones medioambientales. Como resultado de este activismo, la UE, junto con sus Estados miembros, forma parte de numerosos acuerdos globales y regionales, como el Convenio sobre la Diversidad Biológica para la conservación de la biodiversidad (1993), el Protocolo de Kioto sobre cambio climático (1997) o el Acuerdo de París (2015), que tomará el relevo del Protocolo de Kioto a partir del 1 de enero de 2021. Otro acuerdo multilateral relevante del que forma parte la UE y sus Estados miembros es el Convenio de Aarhus, concluido en el marco de la Comisión Económica para Europa de NU (2001). Este instrumento garantiza a los ciudadanos el derecho de participación en la toma de decisiones en materia de medio ambiente, el derecho de acceso a la información medioambiental, así como a la justicia en caso de que no se respeten estos derechos.
La asunción de compromisos y obligaciones en la escena internacional ha sido el principal factor que ha propiciado la acción normativa de la UE en su ámbito interno. Desde el punto de vista político y jurídico, la política de medio ambiente es un ámbito de competencia compartida entre la UE y sus Estados miembros. Las bases jurídicas actuales que fundamentan la intervención de la UE son el artículo 11 del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE), que establece la protección del medio ambiente como principio horizontal a tener en cuenta en todas las políticas de la UE con el fin de alcanzar el desarrollo sostenible, y los artículos 191-193 del TFUE, como disposiciones más específicas.
Los objetivos fundamentales de esta política son: la conservación, protección y mejora de calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas, la utilización prudente de los recursos naturales y el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas de medio ambiente y, en particular, a luchar contra el cambio climático (art. 191.1º TFUE). Como ámbito de competencia compartida, la actuación normativa de la UE está condicionada por el principio de subsidiariedad y proporcionalidad, lo que implica que la Comisión Europea tenga que motivar expresa y pormenorizadamente el valor añadido de la acción jurídica propuesta a nivel europeo, así como su alcance estrictamente proporcionado al resultado común pretendido. Otras limitaciones que afectan a la capacidad normativa de la Unión son el requisito de la unanimidad en el Consejo cuando se propone la adaptación de disposiciones de naturaleza fiscal en este ámbito, así como medidas que afecten a la ordenación territorial, la gestión cuantitativa de los recursos hídricos o la utilización del suelo.
Finalmente, los Estados retienen la competencia para decidir sobre la combinación de fuentes de energía y estructura general de abastecimiento energético (art. 192. 2º a, b y c TFUE), aspecto éste último que dificulta, en particular, la plena consecución por la UE de sus ambiciones climáticas.
Estratégicamente, desde 1973, la actuación de la UE en materia de medio ambiente se estructura en base a programas plurianuales. Actualmente, la visión general para el medio ambiente, la economía y la sociedad en Europa se concreta en el Séptimo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente (PAMA, 2013-2020) cuyo objetivo último para 2050 es “vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta”. En los últimos siete años, el PAMA ha sido desarrollado a través de paquetes estratégicos de medidas adoptados en diversos sectores, como la economía circular, la gestión eficiente de recursos naturales o la descarbonización de la economía. La implementación progresiva de estos marcos sectoriales revela importantes avances y resultados. Con todo, un reciente estudio de la Agencia Europea de Medio Ambiente constata que los progresos realizados hasta el momento resultan insuficientes [1], por lo que la UE no podrá alcanzar sus objetivos de sostenibilidad medioambiental fijados para 2030 y 2050, a menos que acometa un cambio sistémico en sus patrones actuales de producción y consumo.
Para abordar este reto y acelerar la acción, la nueva Comisión Europea de Ursula von der Leyen propuso, a finales de 2019, el Pacto Verde Europeo (PVE) como un nuevo marco estratégico integral hacia la neutralidad climática y la sostenibilidad en 2050 [2]. Como piezas clave, destacan los nuevos objetivos en materia de clima y energía, una nueva estrategia sobre diversidad, propuestas para una movilidad limpia y un sistema de financiación sostenible.
El pleno desarrollo del PVE comporta todo un proceso de transformación sistémica de la economía y sociedad europea, que deberá ser acompañado de medidas de inclusión social, que garanticen una transición justa y eviten rechazos por parte de la ciudadanía. Como primer resultado tangible, la Comisión Europea propuso en marzo de 2020 la Ley del Clima Europea.
Dejando aparte las limitaciones jurídicas de la UE en algunos aspectos clave, como energía, y las reticencias de algunos Estados miembros, como Polonia, para transitar hacia la neutralidad climática, las expectativas sobre la implementación efectiva del PVE se ven condicionadas por el enorme impacto económico y social derivado de la pandemia de la COVID-19. En este contexto, los gobiernos de los Estados miembros y las instituciones de la UE tratan de paliar los efectos a corto plazo de la pandemia. Con este fin y después de intensas negociaciones, el Consejo Europeo aprobó un fondo de recuperación por un importe de 750.000 millones de euros el 21 de julio de 2020. Junto con el nuevo marco financiero plurianual 2021-2027, estas dotaciones financieras conformarán las dinámicas económicas y sociales en los Estados miembros en los próximos años [3]. En este horizonte de recuperación, es importante que los gobiernos nacionales no aprovechen esta situación de crisis para pasar por alto sus obligaciones medioambientales y prolongar patrones económicos propios del siglo XX. El PVE ofrece una oportunidad y un marco propicio para abordar conjuntamente las necesidades económicas a corto plazo y los objetivos de sostenibilidad a largo plazo. El PVE debe ser, por ello, el referente central de la recuperación de Europa, ya que señaliza la hoja de ruta hacia un nuevo modelo de prosperidad más sostenible e inclusiva.
Referencias bibliográficas:
[1]. European Environmental Agency, “The European Environment-state and outlook 2020. Knowledge for transition to a sustainable Europe”, 2019, disponible en https://www.eea.europa.eu/publications/soer-2020 [2]. Comisión Europea, “El Pacto Verde Europeo”, COM (2019) 640 final de 11 de diciembre de 2019. [3]. Consejo Europeo, Consejo de la Unión Europea, “Presupuesto de la UE a largo plazo 2021-2027. Un presupuesto que impulsa la recuperación de la COVID-19”, disponible en https://www.consilium.europa.eu/es/policies/the-eu-budget/long-term-eu-budget-2021-2027/Beatriz Pérez de las Heras, Catedrática de Derecho de la Unión Europea en la Universidad de Deusto.
