– Alberto Priego –
La Política Exterior y de Seguridad Común es una política pública que se desarrolla en el marco de la Unión Europea cuyo objetivo es el de proyectar la Unión hacia el exterior. Quizás la pregunta principal debe ser si esta política se trata simplemente de un marco de coordinación de las distintas políticas exteriores de los Estados miembros, o si, por el contrario, podemos hablar de una política exterior propia de un Estado. La respuesta a la pregunta no es sencilla, ya que antes de contestarla deberíamos plantearnos si la UE es un Estado o si solo es una Organización Internacional con un alto grado de integración. Si analizamos los elementos constitutivos del Estado, es decir aquellos que atienden tanto a la soberanía interna (territorio, población y gobierno) como a la externa (reconocimiento de su personalidad jurídica internacional) podemos afirmar sin miedo a equivocarnos que la UE es un Estado. Si a esto le añadimos un análisis de las regalías clásicas (acuñación de moneda, política exterior y defensa) no podemos más que reafirmarnos en nuestra visión: la UE es un Estado, sui generis, pero un Estado.
Esta afirmación, pretendidamente provocadora, se sustenta en la idea de que solo los Estados pueden asumir las regalías entre las que se encuentra la Defensa, la moneda y lo que a nosotros nos importa: la política exterior[1]. Si nos centramos en ella, no podemos olvidar que hasta el año 2009 esta dimensión de la UE se encontraba en plena formación. El proceso se inició en 1993 con el Tratado de Maastricht y culminó con el de Lisboa cuando se creó el Servicio Europeo de Acción Exterior, es decir, el servicio diplomático de la UE. Durante estos años la Unión estuvo en un limbo, ya si bien tenía una política exterior, incluso un “ministro” de asuntos exteriores, carecía tanto de diplomáticos que la ejecutaran como de una personalidad jurídica internacional que la sustentara. Por lo tanto, a pesar de los avances que se produjeron durante estos años, resulta complicado afirmar que la UE tuviera política exterior propia. De hecho, hasta el 2009 más que de política exterior de lo que podemos hablar es de coordinación de distintas políticas exteriores.
Lo que no podemos negar es que, durante este periodo, la UE tuvo una presencia internacional particular, única y completamente diferente a la del resto de Estados. Esta particularidad se basaba en su aproximación normativa, es decir, que se movía más por valores post-materiales como el cambio climático, el multilateralismo o los derechos humanos que por la defensa de intereses nacionales como los Estados. Con la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior, el panorama cambia, ya que se transforma completamente la aproximación exterior de la UE. Ahora sus planteamientos y valores se parecen más a los de un Estado tradicional que a los de un Estado pos-nacional o pos-soberano. En otras palabras, la consolidación del proceso de construcción de la UE como Estado a través su política exterior ha un tenido efecto directo en su proyección exterior: desde 2009, la UE parece haberse alejado de esa posición normativa y kantiana para convertirse en una especie de Estado que busca defender su interés nacional.
La consolidación del proceso de construcción de la UE como Estado a través su política exterior ha un tenido efecto directo en su proyección exterior.
Por ello, en los próximos años, asistiremos a una difuminación de los intereses nacionales en favor de uno mayor que representará los de la toda la UE. Un ejemplo de este proceso ya lo podemos atisbar en la reciente posición común de la Unión respecto de la crisis política de Venezuela de “los dos presidentes”. Cuando se produjo la confrontación entre Guaidó y Maduro, la UE adoptó una posición pragmática que se asemeja más a la de un Estado que a la de un actor global con vocación normativa.
Si bien es cierto que en el marco de la UE resulta más complicado lograr consensos como el mencionado anteriormente, la Unión posee algunas ventajas que le ponen en mejor posición que a otros Estados a la hora de situarse internacionalmente. Concretamente me estoy refiriendo a que después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa dos de las tres dimensiones de la proyección exterior -defensa, diplomacia y desarrollo- están en manos de la misma persona: el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y de Seguridad Común. Esta particularidad que es única en el mundo, evita enfrentamientos institucionales como el que afecta a los Estados Unidos, donde el Departamento de Estado y el de Defensa compiten por fondos y por competencias en el exterior. Así, la particular construcción de la política exterior de la UE le dota de algunas ventajas que no debemos desperdiciar.
De cara al futuro, con el Reino Unido ya fuera la UE, cabe esperar que los acuerdos sean cada vez más sencillos y que la cooperación reforzada en materia de defensa (Cooperación Estructurada Permanente) permita a la UE una proyección exterior equilibrada y cada vez más activa.
El proceso de construcción de la UE se encuentra en la última fase y que la política exterior es una pieza importante en el mismo.
En lo que a España se refiere, nuestro país es uno de los Estados que más claramente gana con una política exterior de la UE cada más fuerte, ya que históricamente nuestra política exterior ha carecido de un enfoque global, dejando sin cubrir grandes áreas del mapa como Asia Central o África. Así, gracias a la mayor capacidad que posee la UE, España podrá tener presencia en zonas que históricamente han quedado fuera de nuestra política exterior, lo que conllevará que nuestros intereses estarán mejor defendidos, aunque esa defensa tenga que ser compartida con otros socios.
Para concluir, podemos afirmar que el proceso de construcción de la UE se encuentra en la última fase y que la política exterior es una pieza importante en el mismo, ya que cualquier Estado debe tener una dimensión interior y, sobre todo, una dimensión exterior. Algo que se consigue gracias a la PESC (formulación) y al SEAE (implementación). Este proceso está conllevando una serie de consecuencias inesperadas para la UE, como, por ejemplo, una perdida de identidad a nivel internacional. La aproximación normativa, civil y centrada en la cooperación al desarrollo que había definido a la UE como actor internacional, se ha transformado en una aproximación pragmática centrada en la defensa de unos intereses europeos que cada vez más se pueden identificar como “intereses nacionales”. El donante global, la potencia civil y el actor normativo que era la UE ahora es un “Estado” que necesita moverse en un mundo donde las reglas y los intereses son otros
[1] Respecto del Ejército hay algunos estados como Costa Rica o Islandia que delegan su defensa a actores exteriores como Estados Unidos o la OTAN por lo que este elemento no puede ser considerado como un requisito para ser considerado Estado.
Alberto Priego, profesor de la Universidad Pontificia de Comillas.
