– Diego Ginés –
La ciudadanía europea ha sido concebida desde hace más de 20 años como el ‘estatuto fundamental’ de los ciudadanos de la UE. Mientras que la ciudadanía a nivel nacional ha combinado tradicionalmente los valores de pertenencia, derechos y participación política, en el caso de la ciudadanía europea parece que la intención ha sido la de desarrollar un sentimiento de pertenencia precisamente a través del reconocimiento de derechos, así como emplear nuevas (aunque hasta ahora restringidas y selectivas) formas de participación [1]. El derecho a la libertad de movimiento y residencia destaca como el pilar fundamental de la ciudadanía de la UE, y es generalmente condición de necesidad para ejercer el resto de derechos bajo el paraguas del derecho derivado de la UE. Este derecho fundamental de todos los ciudadanos europeos es fruto de un progreso desde la libre circulación de trabajadores propia de una comunidad económica, hacia la libre circulación de ciudadanos vinculada a una comunidad política.
Sin embargo, todavía existen barreras, formales e informales, al ejercicio de la libre circulación y residencia. A pesar de la percepción de ultra movilidad dentro de la UE, según Eurostat tan sólo un 3,3% de los ciudadanos europeos en edad de trabajar residen en un país de la UE diferente al suyo propio [2]. Esto no sólo representa un porcentaje ínfimo en comparación, por ejemplo, con los EEUU, sino que es incluso menor al porcentaje de la población mundial que reside fuera de su país de nacionalidad – un 3,6% en 2020 según la Organización Internacional para las Migraciones [3].
Estos datos revelan la existencia de una ciudadanía europea de la que se benefician de una manera más evidente los ciudadanos que quieren y pueden residir en otro Estado miembro – aquellos a los que Favell se refiere como los ‘Eurostars’ [4]. La conceptualización del ciudadano europeo como un ciudadano constantemente en movimiento es, en gran medida, una construcción artificial que no se corresponde necesariamente con la realidad de la mayoría. Además, es pertinente recordar que la libertad de movimiento no es necesariamente un fin en sí mismo, sino un mecanismo para obtener, entre otros objetivos, un mayor sentido de pertenencia de la ciudadanía, de modo que los ciudadanos europeos se conviertan en miembros de pleno derecho de las sociedades en las que libremente deciden vivir gracias a su condición de ciudadanos europeos. Es por ello que quizás sea el momento de ensanchar la ciudadanía europea.
En primer lugar, ello requiere de una interpretación extensiva del derecho derivado existente, en concreto la Directiva 2004/38 sobre ciudadanía y libre circulación. Debemos recordar que el derecho a residir en otro Estado miembro de la UE durante más de tres meses no es ilimitado sino que, para aquellos que son económicamente inactivos, está condicionado a mostrar recursos económicos ‘suficientes’ y seguro médico. Aunque los Estados miembros ahora sean más libres para aplicar las condiciones de residencia de manera estricta tras la famosa sentencia del TJUE en Dano (adoptada dos años antes del referéndum del Brexit en un contexto en el que varios Estados miembros, y de manera más notable el Reino Unido, se mostraban reacios a abrir las puertas de sus ayudas y prestaciones sociales a los ciudadanos europeos), los Estados miembros deberían facilitar el ejercicio de este derecho fundamental en la práctica – como ya hacen algunos. En efecto, la noción de la ciudadanía europea como el ‘estatus fundamental’ de los nacionales de los Estados miembros es difícilmente reconciliable con una interpretación según la cual un ciudadano que esté pasando por dificultades económicas temporales puede perder el derecho a la igualdad de trato, su permiso de residencia, e incluso ser expulsado del país europeo en el que desea residir.
En segundo lugar, teniendo en cuenta que los ciudadanos europeos generalmente no se mueven de sus países de origen ni desean hacerlo, algunos autores han enfatizado la necesidad de recalibrar la concepción del ciudadano europeo como un ciudadano constantemente en movimiento, garantizando el ‘derecho fundamental a permanecer’ en el Estado miembro propio [5]. En este sentido, es necesario buscar fórmulas para que los ciudadanos ‘estáticos’ se sientan protegidos por la UE. Desde luego, hay mucho camino por recorrer en el ámbito de la participación política, como ha quedado de manifiesto en los resultados de las consultas ciudadanas en el contexto de la Conferencia sobre el Futuro de Europa. Pero también sería necesario, por ejemplo, abrir un debate acerca de la necesidad de ampliar la competencia de la Unión Europea en materia social, así como evitar fenómenos tan extraños como la ‘discriminación inversa’, mediante la cual los ciudadanos que no han ejercido su derecho a la libertad de movimiento y residencia se ven tratados de manera más desfavorable (por ejemplo, en relación a sus derechos a la reunificación familiar) que los ciudadanos que sí han ejercido ese derecho, se encuentren en su Estado miembro o en otro país de la UE. Es cierto que el TJUE ha mitigado algunos de sus efectos más perniciosos través de una interpretación extensiva del derecho primario en Zambrano (o más recientemente en Subdelegación del Gobierno en Toledo), como también lo es que estos problemas son en gran medida intrínsecos al diseño de la ciudadanía europea y, por lo tanto, tienen difícil solución sin un cambio estructural por parte del legislador europeo. Sin embargo, las instituciones europeas tienen la capacidad de reconocer y fomentar la trascendental importancia de la ciudadanía para todos los ciudadanos de la UE sin excepción, como la tienen los Estados miembros de trasladar las evoluciones en derechos conquistadas a través del derecho de la UE a su derecho nacional, cerciorándose de que la aplicación del derecho nacional a sus propios ciudadanos no resulte más perjudicial que aquello aplicado a los ciudadanos en movimiento bajo del derecho de la UE.
En definitiva, si bien el derecho a la libertad de movimiento es el más importante, el más desarrollado, el más popular y probablemente el más debatido de nuestros derechos como ciudadanos europeos, continúa teniendo zonas grises a día de hoy. La estructura y la evolución de la ciudadanía de la Unión revelan que la necesidad de una ciudadanía más inclusiva y que demuestre ser una experiencia significativa para todos los ciudadanos, y no sólo para aquellos que pueden y desean residir en otros Estados miembros.
[1] [Bellamy R, ‘Evaluating Union Citizenship: Belonging, Rights and Participation within the EU’ (2008) 12 Citizenship Studies 597] [2] Eurostat, ‘Ciudadanos de la UE viviendo en otro Estadoo: https://ec-europa-eu.eui.idm.oclc.org/eurostat/statistics-explained/index.php?title=EU_citizens_living_in_another_Member_State_-_statistical_overview] [3] OIM, Informe Global de Migraciones 2020, https://worldmigrationreport.iom.int/wmr-2020-interactive/#:~:text=The%20current%20global%20estimate%20is,over%20the%20past%20five%20decades] [4] Favell A, Eurostars and Eurocities: free movement and mobility in an integrating Europe (Blackwell 2008) [5] Iglesias Sánchez S, ‘A Citizenship Right to Stay? The Right Not to Move in a Union Based on Free Movement’, en Kochenov D, EU citizenship and federalism (Cambridge 2017) p. 392.
Diego Ginés, doctorando en el European University Institute de Florencia.
Este artículo se incluye dentro del proyecto “Propuestas para la presidencia española de 2023: Ciudadanía europea, democracia y participación“.
